河北省人民政府


河北省城市房屋拆迁管理实施办法
河北省人民政府


第一章 总则
第一条 为加强城市房屋拆迁的管理工作，保障城市建设顺利进行，维护拆迁当事人的合法权益，根据国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 凡在本省的城市规划区内国有土地上，因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的，均适用本办法。
第三条 城市房屋拆迁必须符合城市规划，服从规划管理，并有利于城市的旧区改建。
第四条 拆迁人必须依照《城市房屋拆迁管理条例》和本办法的规定，对被拆迁人给予补偿和安置；被拆迁人必须服从城市建设的需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。
第五条 省人民政府房地产管理部门主管全省的城市房屋拆迁工作。
市、县人民政府房地产管理部门或者人民政府授权的部门（以下简称房屋拆迁主管部门），主管本行政区域内的城市房屋拆迁工作。
第六条 房屋拆迁主管部门的主要职责是：
（一）贯彻实施房屋拆迁管理的法规、规章和规范性文件。
（二）参与制定或制定本行政区域内房屋拆迁管理的法规、规章和规范性文件。
（三）审查房屋拆迁计划和拆迁方案等有关文件，核发房屋拆迁许可证，发布房屋拆迁公告。
（四）负责对房屋拆迁被委托人的资质审查，核发房屋拆迁资格证书。
（五）负责对房屋拆迁活动的组织协调和监督检查。
（六）调解和裁决房屋拆迁争议。
（七）对无正当理由拒绝拆迁的被拆迁人，根据县级以上人民政府的决定实行强制拆迁，或者申请人民法院强制拆迁。
（八）管理房屋拆迁档案资料。
（九）对违反《城市房屋拆迁管理条例》的本办法的单位、个人予以行政处罚。

第二章 拆迁管理一般规定
第七条 单位或个人需要在城市规划区内国有土地上拆迁房屋的，必须持批准的设计文件、年度投资建设计划、建设用地规划许可证、用地权属证明文件、拆迁计划、拆迁方案和安置条件报告，向县级以上房屋拆迁主管部门提出申请，经审查批准并领取房屋拆迁许可证后，方可拆迁。


拆迁人未提供上述文件，或者安置区域不具备供水、供电和交通等基本生活条件的，不得核发房屋拆迁许可证。
第八条 因房屋拆迁需要变更土地使用权的，应当到土地管理部门办理变更手续，依法取得土地使用权。
第九条 实施委托拆迁的，被委托人必须是持有县级以上房屋拆迁主管部门核发的房屋拆迁资格证书的单位。
房屋拆迁资格证书由省人民政府房地产管理部门统一印制。
第十条 房屋拆迁主管部门应在核发房屋拆迁许可证后，及时将拆迁人、拆迁项目、拆迁范围、拆迁工作程序和拆迁期限，以房屋拆迁公告的形式公布，并用书面形式通知当地公安、工商行政管理、房地产管理、城市建设和土地管理等有关部门。
第十一条 房屋折迁主管部门和拆迁人应在拆迁之前，向被拆迁人做好宣传、解释工作。
第十二条 在房屋拆迁主管部门公布的规定拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人应当用书面形式签订补偿和安置协议书。拆除出租的房屋，拆迁人应当与房屋的所有人和使用人分别签订补偿和安置协议书。
第十三条 签订补偿和安置协议书应当使用省人民政府房地产管理部门统一印制的文本，其内容包括：
（一）补偿形式和补偿金额。
（二）安置用房的面积、地点和层次。
（三）搬迁过渡方式和过渡期限。
（四）违约责任。
（五）当事人认为应当订立的其他条款。
第十四条 补偿和安置协议书签订后，必须送房屋拆迁主管部门备案。
第十五条 拆迁人与被拆迁人经协商不能达成补偿和安置协议的，批准拆迁的房屋拆迁主管部门应进行调解，经调解仍达不成协议的，予以裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府调解和裁决。
当事人对裁决不服的，可以在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉。在诉讼期间如拆迁人已给被拆迁人作了安置或者提供了周转房的，不停止拆迁的执行。
第十六条 在房屋拆迁公告规定的或者本办法第十五条第一款规定的裁决作出的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定，并用书面形式通知被拆迁人。逾期仍未拆迁的，由县级以上人民政府责成房屋拆迁主管部门会同公安等有关
部门强制拆迁；或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。
第十七条 行政强制拆迁时，被执行人所在单位和被拆除房屋所在地的基层组织应当派人协助执行，被执行人应当到拆迁现场，拒绝到拆迁现场的，强制拆迁照常进行；运至指定处所的被执行人的财物应交给被执行人接收，被执行人拒绝接收造成损失的，由被执行人承担责任；强制执
行过程和搬迁的财物，执行机关应当记入笔录，由执行人员，被执行人员及其他在场人员签名或盖章。
第十八条 被拆除房屋及其附属物的评估作价、重置价格的确定和成新鉴定，偿还房屋单方工程造价的确定，以及房屋产权和产籍的管理工作，由市、县人民政府房地产管理部门会同有关部门办理。

第三章 拆迁补偿
第十九条 拆迁人应当对被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人），依照《城市房屋拆迁管理条例》和本办法的规定给予补偿。
第二十条 拆迁补偿可采取下列形式：
（一）产权调换。拆迁人将其他房屋用作被拆除房屋的补偿，经按建筑面积结算偿还房屋与被拆除房屋之间的结构差价，被拆除房屋的所有人对偿还的房屋拥有产权。
产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算。
（二）作价补偿。拆迁人按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算，向被拆除房屋的所有人支付货币给予价值补偿。
（三）产权调换和作价被偿相结合。拆迁人对被拆除房屋的所有人的补偿。部分采取产权调换形式。部分采取作价补偿形式。
第二十一条 除法律、法规另有规定和房地产管理部门直接管理的住宅房屋外，其他住宅房屋均按下列规定对被拆除房屋的所有人给予补偿。
（一）被拆除房屋的所有人保留产权并应当安置使用人的，实行产权调换。偿还房屋与被拆除房屋建筑面积相等的部分，偿还房屋按单方工程造价的百分之五十至百分之一百，被拆除房屋按重置价格结合成新结算结构差价。因按被拆除房屋的使用面积或居住面积安置以及偿还房屋不可
分割的原因造成偿还房屋的建筑面积超出被拆除房屋的建筑面积，超出部分为十平方米或者不足十平方米的，超出部分按单方工程造价结算；超出部分大于十平方米的，大于十平方米的部分按单方工程造价的一至二倍结算。偿还房屋的建筑面积不足被拆除房屋的建筑面积的，不足部分按其
重置价格结合成新的二至四倍结算。
（二）被拆除房屋的所有人不保留产权但应当安置使用人的，对所有人给予作价补偿，安置房屋按公有房屋计租管理。
（三）被折除房屋的所有人不保留产权也不需要安置使用人的，对被拆除房屋按其重置价格结合成新的二至四倍征购。
（四）拆除出徂的住宅房屋，应当实行产权调换，并按本条第（一）项的规定结算结构差价，原租赁关系继续保持。因拆迁而引起变更原租赁合同条款的，应当由租赁双方作相应修改。并到当地房地产管理部门办理有关手续。
第二十二条 拆除房地产管理部门直接管理的住宅房屋的补偿办法，由市、县人民政府规定。
第二十三条 被拆除住宅房屋的所有人要求实行产权调换并应当支付偿还房屋与被拆除房屋之间的结构差价但不能支付的，可对房屋所有人给予作价补偿，安置房屋按公有房屋计租管理；也可由市、县人民政府按照城市规划统筹安排。
第二十四条 拆除违章建筑、超过批准期限的临时建筑和虽未规定期限但已使用两年以上的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑按其重置价格的百分之十至百分之五十予以补偿。
被拆除房屋的所有人接到停止建设的通知或者房屋拆迁公告公布后，继续进行房屋及其附属物建设的部分，不予补偿。
第二十五条 拆除用于文化、教育、卫生等公益事业的房屋及其附属物，由拆迁人根据城市规划到指定地点按照其原性质、原规模予以重建，或者按照重置价格给予补偿，或者由市、县人民政府按照城市规划统筹安排。

第四章 拆迁安置
第二十六条 房屋拆迁公告公布之日，在拆迁范围内具有正式户口并取得房屋产权证或正式住房证的公民，在拆迁范围具有营业执照或者作为正式办公地，并有经市、县人民政府城市规划管理部门批准的使用性质是办公、营业用房的房屋且取得房屋产权证的机关、团体、企业、事业单
位，以及按市、县人民政府的规定应当安置的其他单位和个人，由拆迁人依照《城市房屋拆迁管理条例》和本办法的规定给予安置。
第二十七条 除在外地定居者外，原在拆迁范围内居住并有正式户口的应征入伍的现役军人，按规定户口报在学校、幼儿园的在校学生、在托幼儿，夫妇一方支援外地工作的人员，以及市、县人民政府规定计入安置人数的其他人员，应当计入安置人数，但可不予分户安置。
第二十八条 拆除住宅房屋，应当按照原使用面积或者原居住面积（以下简称原面积）安置。
第二十九条 被拆除房屋使用人因建设城市居民住宅被拆除住宅房屋的，一般就近安置；因建设市政公用设施和公共建筑被拆除住宅房屋的，按照有利于实施城市规划和城市旧区改建的原则到指定地点安置。
第三十条 因拆除住宅房屋，被拆除房屋使用人从城市中心区迁到城市边缘区安置的，应当增加安置面积。增加的安置面积应为原面积的百分之十至百分之五十，并以优惠价格结算。
第三十一条 被拆除房屋使用人按照原面积安置住宅房屋有困难的，可到城市边缘区安置，按市、县人民政府根据本办法第三十条的规定制定的增加安置面积的具体标准和结算办法安置和结算。增加安置面积后仍属当地居住困难户的，还可再次增加安置面积，并按市、县人民政府制定
的再次增加安置面积的规定办理。
第三十二条 拆除非住宅房屋，应按市、县人民政府城市规划管理部门批准的原使用性质，并根据城市规划到指定的地点，按其原建筑面积安置，或者由被拆除房屋使用人用拆迁人提供的资金、材料自建。
第三十三条 被拆除房屋使用人的安置用房不能一次解决的，可采取过渡方式，但应当在协议中明确过渡期限。过渡期限一般为一年，最长不得超过二年。
第三十四条 被拆除房屋使用人一次搬家定居的，由拆迁人按被拆除房屋使用面积每平方米四至八元的标准付给搬家补助费；过渡性搬家的，按一次搬家定居的搬家补助费的二倍补助。
第三十五条 被拆除房屋使用人占用工作时间参加拆迁会议或搬家，凡房屋拆迁主管部门出具证明的，应按正常出勤对待。
第三十六条 在规定的过渡期限内，被拆除房屋使用人自行安排或由其所在单位安排住处的，由拆迁人按被拆除房屋使用面积每平方米每月一至四元的标准，向被拆除房屋使用人或其所在单位支付临时安置补助费。
在规定的过渡期限内，由拆迁人提供周转房的，不付给临时安置补助费。
周转房应具备供水、供电等基本生活条件。
第三十七条 由于拆迁人的责任使被拆除房屋使用人延长过渡期限的，按下列规定处理：
（一）被拆除房屋使用人自行安排或由其所在单位安排住处的，从逾期之月起，以市、县人民政府规定的临时安置补助费的具体标准为基数计算，增加临时安置补助费：逾期半年以内的增加百分之二十五；逾期满半年不满一年的增加百分之五十；逾期满一年不满二年的增加百分之七十
五；逾期满二年以上的增加百分之百。
（二）对由拆迁人提供周转房的被拆除房屋使用人，从逾期之月起，以市、县人民政府规定的临时安置补助费的具体标准为基数计算，付给临时安置补助费：逾期一年以内的付给百分之二十五；逾期满一年不满二年的付给百分之五十；逾期满二年以上的付给百分之七十五。
第三十八条 拆除非住宅房屋造成停产、停业引起经济损失的，由拆迁人按市、县人民政府的规定向被拆除房屋使用人支付补助费。市、县人民政府没有规定的，补助费的标准和支付办法，由拆迁当事人协商确定。
第三十九条 公安、粮食、教育、供水、供电和邮电等有关部门，应当积极支持房屋拆迁和安置工作，不得借故增加拆迁人和被拆除房屋使用人的负担；无正当理由的，应在房屋拆迁公告规定的拆迁期限内，将被拆除房屋使用人的户口、粮食关系转移手续和子女转托、转学以及供水、
供电、信件投送等问题办理完毕。

第五章 罚则
第四十条 有下列行为之一的，予以警告、责令停止拆迁，并可处以相当于其工程项目投资总额万分之十至万分之五十的罚款：
（一）未取得房屋拆迁许可证或者未按房屋拆迁许可证的规定擅自拆迁的。
（二）委托未取得房屋拆迁资格证书的单位拆迁的。
（三）擅自提高或者降低补偿、安置标准、扩大或者缩小补偿、安置范围的。
第四十一条 拆迁人无正当理由超过规定拆迁期限或者擅自延长过渡期限的，予以警告，并可处以相当于其工程项目投资总额万分之五至万分之二十五的罚款。
第四十二条 被拆迁人违反协议，拒绝腾退周转房的，予以警告、责令限期退还周转房，并可从逾期之日起按周转房使用面积每平方米每日零点二元至一元的标准处以罚款直至腾退周转房。
第四十三条 本办法第四十条、第四十一条和第四十二条规定的行政处罚，由县级以上房屋拆迁主管部门决定并执行。当事人缴纳罚款时，房屋拆迁主管部门应当出具财政部门统一印制的罚款收据。
罚款全额上缴国库，任何单位和个人不得截留、分成。
第四十四条 单位缴纳的罚款，企业从留利中支出，不得列入成本或营业外支出，行政事业单位在包干经费中支出；对个人的罚款，不得由单位报销或以其他形式补给。
第四十五条 被处罚的当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复
议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十六条 辱骂、殴打房屋拆迁主管部门工作人员，阻碍房屋拆迁主管部门工作人员执行公务的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十七条 房屋拆迁主管部门工作人员必须依法行使职权。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的工作人员，由其所在单位或上级主关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附则
第四十八条 因市政公用设施建设和市、县人民政府组织的城市旧区成片改建而拆迁房屋及其附属物的管理和补偿、安置办法，市、县人民政府可根据《城市房屋拆迁管理条例》和本办法，因地制宜地作出具体规定。
第四十九条 本办法下列用语的含义是：
城市：指国家按行政建制设立的市、镇。
城市规划区：指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
市政公用设施：指城市为社会服务的道路、桥梁、广场和供水、排水、污水处理、煤气、集中供热、防洪、公共交通、环境卫生、园林绿化等设施。
第五十条 各市、县人民政府根据《城市房屋拆迁管理条例》和本办法，结合当地实际，制定实施细则。
第五十一条 本办法由省建设委员会负责解释。
第五十二条 本办法自发布之日起施行。



1992年4月25日
审视抗击非典的转变过程的思考

李园春


今年以来，非典（传染性非典型肺炎的简称。世界卫生组织确定为严重急性呼吸道综合症，即SARS）疫情的发生和蔓延，暴露出我国在处置重大突发公共卫生事件等方面的机制不健全，防治工作在一段时间内有些被动。在很快意识到这一疫情的挑战性之后，政府迅速果断地采取了一系列措施，开始由被动应战转为主动应战；由“内外有别”的信息模式转到“及时、公开、透明”的信息模式；由卫生部门的防疫工作转到各级政府的“当务之急”、“重中之重”；由内部的方式控制局势转到依法运作的机制。如今，中国非典疫情高峰已经过去。我们再来审视抗击非典危机中的转变过程，有很多宝贵的经验值得我们特别珍惜的。
一、抗击非典的转变过程
（一）建立责任体系、官员问责制与部门防疫到政府重中之重的转变。
非典疫情的发生和蔓延，与一些政府部门和地方官员不尽职责密切相关。也暴露出干部人事制度和责任体系的明显缺陷。改革开放以来，政府以经济建设为中心的职能，一直把经济增长和确保经济增长的社会政治稳定当作核心政策目标，在干部人事制度方面，选拔使用考核领导过于看重GDP等政绩标准，较少重视对其在公共事务管理、解决公共问题、提供公共服务方面的能力水平和实际成效的考核。一旦发生传染病等公共问题，政府和地方官员的本能反应是为了不影响经济增长、不影响旅游、商务活动，尽量淡化处理。有的甚至将疫情等同于辖区内“重大事故”，惟恐考核被“一票否决”，对疫情隐瞒不报。加上我国已制定的《戒严法》、《传染病防治法》、《防震减灾法》等多部紧急状态法律对紧急状态下特定责任人肩负的法律责任规定得比较原则，不够具体，对于这些负责人的责任追究规定得也很笼统，可操作性不强。这种过于抽象、笼统的法律规定对于紧急突发事件中担负重要职责的特定人群没有起到很好的约束作用和激励作用。这种责任体系方面的缺陷和政府部门、地方官员的行为及态度，使得各方面无法及时全面地了解疫情，从而失去了控制非典的最佳时机。
在意识到这些危害之后，党中央、国务院采取了果断的措施。建立集中统一，分级负责，任务明晰的责任体系。4月23日，国务院成立了由吴仪副总理为总指挥的防治非典型肺炎指挥部，统一指挥，协调全国非典的防治工作，并加大了对失职官员的责任追究力度。继张文康、孟学农去职开高官问责制之先例，在不到一个月的时间，全国已有120多名中央和地方官员因防治非典不力而受到撤职或党政纪处罚。在这种铁腕手段的高压下，各级官员如履薄冰、如临深渊，有的以惯用的工作方式，给自己也给他人立下军令状，有的甚至将确保零指标与官员职务挂钩来作为硬指令下达，从而采取了一些具有较强恣意性的、人治化严重的紧急对抗手段。
但是，客观地说，这种首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。对于抗击非典由卫生部门的防疫工作到各级政府和“当务之急”、“重中之重”的转变起到极为重要的作用。各级组织指挥、职能机构得以高效运作，政府采取一系列政策措施得以贯彻落实，为抗击非典提供了强有力的领导和组织保证。
（二）日报告疫情、零报告制度与信息内外有别到及时公开透明的转变。
在非典疫情始发阶段，政府害怕社会会恐慌，没有及时发出有关疫情的真实信息，也没有让新闻媒体及时报道有关信息，对一个可能导致国际影响的传染病，也没有及时向国际组织传播疫情消息。反而反复强调全国各地疫情得到了有效控制，旅行和商务活动都是安全的。由于未能迅速掌握疫情真实情况，做好疫病预防、控制和治疗工作，导致了疫情的进一步失控和各种谣言四起，加重了人们心底的疑虑，对政府有关疫情的公开信息的信任产生了动摇，政府的公信力受到严重的影响。直至疫情引起了国际社会的广泛注意，西方主流媒体密集型地对中国进行大量负面报道，对中国政府的工作不足之处予以夸张性的报道和恶意指责，直接对我国政治体制进行诬蔑性攻击，非典问题演变成了变相的国际“制裁”。对我国政府公信力和国际形象的负面影响不亚于一场“软战争”。
4月20日，卫生部常务副部长高强在记者招待会上第一次承认中国有漏报疫情问题。同时对卫生部和北京市进行了批评。宣布自4月21日起，将疫情由过去的五日一报改为一日一报。所有的医院，包括军队医院都要对非典病例进行报告，地方政府对非典病例实行日报告和零报告制度，政府统计非典病例完全公开和透明。这样一方面满足了国际组织的需要，另一方面也让民众了解疫情的真实情况。政府这种由“内外有别”向“及时、公开、透明”转变的信息模式，非但没有引起群众的恐慌，造成社会的不稳定，反而让流言和谣言的传播缺少空间和动力，在最大程度上解除了人们可能发生的恐慌心理，提高了人们的承受能力。政府的公信力得以空前的提高。政府制定的政策和采取的一系列防治非典的措施得到了公众的广泛支持、积极参与条件的配合，增强了全社会抗击非典的信心，形成了上下一心、众志成城、抗击非典的局面，为抗击非典提供了强有力的社会基础和力量保证。
（三）23天一部法规与内部控制向依法运作机制的转变。
2002年11月广东省佛山市出现第一例非典病例，并在广东蔓延之后，又相继在包括北京在内的一些城市和地区蔓延，也暴露出我国传染病防治工作中法律体系的不足。由于对非典缺乏认识，加上一些医务人员缺乏必要的传染病防范的法律意识和相关知识， 一些非典患者没有得到及时有效的诊断和治疗，更没有采取严格的隔离措施，导致了包括医务人员在内的大范围的交叉感染。反映出我国传染病防治第一道防线的薄弱。在2003年3月底之前，非典传染实际上已经变成了全国性的问题了，虽然说各级政府可以直接采取法律手段控制此次疫情，可惜的是此次传染病是新病种，而与之相关的很多法律规定又不利于新病种的控制。根据1989年制定的《传染病防治法》，只有国务院和卫生部可以增加新的传染病种，而国务院和卫生部不可能轻易地根据地方疫情依法增加新的传染病，这使得地方政府在发现非典疫情后，只能参照传染病防治法进行防治，在选择政策方案，采取的直接政策手段等方面权力受到很大限制。对非典的调查、控制和治疗等，基本上还是地方性的问题。各地政府和有关的部门为减少人员聚集，遏制非典的扩散，相继出台了一些地方法规或行政措施，这些应对紧急状态的行政措施规定的立法层次较低，种类五花八门，缺乏可操作性，只能依靠公众的理解和支持运作。这种以内部的方式来控制局势的传统机制很快就失灵了。由于疫情越来越严重，4月1日，吴仪视察中国疾病预防控制中心，第一次在公开场合提出应急机制建议的问题。4月8日，卫生部以通知形式将非典列为法定传染病。4月23日，国务院的常务会议也决定将非典列为法定传染病，依法进行管理。4月14日，温家宝总理在国务院第四次常务会议上同意建立突发公共卫生事件应急机制。次日，国务院法制办紧急部署法规起草工作。5月12日《突发公共卫生事件应急条例》正式颁布实施。这是新中国成立以来出台速度最快的一部法规，只用了23天时间。5月14日，最高人民法院和最高人民检察院联合公布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。《突发公共卫生事件应急条例》的制定和实施，标志着我国应对突发公共卫生事件进一步纳入法制化轨道，也标志着我国处理突发公共卫生事件应急机制进一步完善。防治非典实现了由内部控制的传统机制向依法运作机制的转变。
（四）SARS病原之争与非典科研由短期应急向中长期科研以及公共卫生、科研能力建设的转变。
突如其来的非典疫情，在考验各级政府和官员应对危机的科学决策能力，考验我国卫生防疫机制应对突发事件的能力，考验每个公民应对危机的科学、理性的态度和责任感的同时，也考验着我国科学界应对突发事件的科研能力。自非典疫情出现之后，伴随有关非典科研的种种进展，人们对非典这一新发疫病认识上的种种不足，现有科研体系的种种弊端也就渐渐显露出来。
从中国工程院院士、呼吸病专家钟南山收治第一例“怪病”，继而逐个排除炭疽、鼠疫、禽流感等病因，将“怪病”首次命名为“非典型肺炎”，就开始了查找非典病原体和追根溯源的探究以及研制防治疫病的药物。2月18日，国家疾病中心宣布了中国疾病预防控制中心病毒学首席研究员、中国工程院院士洪涛关于非典病原为衣原体的发现。对此钟南山提出反对意见，并最终确认非典的病原为冠状病毒。3月15日，世界卫生组织将这种首先在广东发现的疾病改称为严重急性呼吸系统综合症（Severe Acute Respiratory Syndrome），英文缩写SARS。4月16日，该组织又宣布了引起非典的病原体找到了，是一种变种的冠状病毒。从而宣告了SARS病原之争落下帷幕。
为了从根本上阻断SARS的传播链条，在非典防治中占主动地位，深圳与香港联手，成立了联合攻关小组开展了对SARS病毒的追本溯源的研究。4月13日，科技部决定以最快的速度筹措2000万元863计划应急研究经费，重点投在特异性治疗药物和抗体筛选、诊断试剂和疫苗的研制、致病机理的研究等方面，希望通过流行病学、免疫学、分子生物学等技术和手段，探明病因及发病机理，指导临床治疗；研究快速检测方法，协助临床早期诊断。中科院北京基因组研究所暨华大基因研究中心与军事医学科学院微生物流行病研究所的科研人员继4月16日破译了SARS病毒的全基因组序列之后，又于4月19日研制出非典快速诊断技术—酶联免疫吸附法试剂。全国其他科研单位也相继有非典科研成果问世。科学技术作为第一生产力，为有效控制非典的蔓延，并最终取得抗击非典的胜利赢得了时间，创造了条件。
非常遗憾的是，此次国内非典科研工作也走向了两个极端，由一开始条快分割、各自为战，到后来的成果公开、免费共享。其结果是中国科学家在世界的SARS研究中打了败仗。加拿大和美国的科研人员抢先于我们公布了SARS病毒的全基因组序测序结果，并发表了研究论文。产生这种结局的原因不在于我国科研技术，科研设备甚至科研理论的落后，而在于我国科研制度存在的缺乏突发事件科研应对机制；没有统一的科研体系，各科研单位还是条块分割、各自为政、各自为战；国有科研机构长期养成着“等米下锅”传统习惯，保留着计划经济时代的特征等诸多弊端。而另一方面，在大灾面前，为了集思广益，形成合力，共同对付重大疫情，早时找到最佳的治疗和预防办法。国内的非典研究成果又是公开的、共享的，从未有与专利联系在一起，知识产权意识谈化。也帮助了国外的某些机构节省下大量的初期研究费用，大大地提高了药物的研究速度，使得国外的机构抢先对已经取得的非典研究成果申请专利。
5月29日，北京非典报告病例首次降至个位数，仅为9人。全国防治非典指挥部科技攻关组也宣布，以临床救治、防护与预防措施应急科技攻关为重点的第一阶段工作已经结束，并取得一系列进展。至此，我国非典科技攻关工作重心正由应急部署，全面启动转为协调督导，重点突破；从短期应急转为中长期科研以及公共卫生、科研能力建设。
6月2日，内地非典确认病例首次零报告。但人类对非典病毒的特性、传染规律还没有完全研究清楚。科学家到现在还没有研发出可以防治非典的特效药物和疫苗。世界卫生组织坦言：“非典是21世纪第一种严重而容易传染的新疾病，对这种疾病，我们所知相当不足，也极度迷惑”。研究人员认为非典病毒的生存能力，传染能力以及传染途径都大大超过人们的原先估计。冷静看待目前取得的阶段性成绩，心劲不松，警惕不懈、斗志不减，不为疫情一时一地被控制的表象所麻痹。抗击非典的各项工作还在继续，非典科研任重道远。
二、审视抗击非典转变过程的思考
思考一：最近十多年里，政府行为开始实现法制化，但依法行政机制还不健全，各级政府及其部门的事权并没有详细规定，没有完善的行政法，各方面法制意识又差，政府机关及其官员的职责十分模糊，人们不知道依照法律应该要求官员做些什么，政府官员也不清楚自己的职责所在。在应急状态下，一旦权限冲突，没有很好的解决机制和协调机制。使得控制非典的运作一时出现紊乱无序，导致了最初的贻误战机。在实行严厉的官员问责制和中央政府硬性行政命令的高压下，在那此习惯于对领导权威和行政命令的依赖和等待的政府官员中，便出现了军令状和“唯零指标”现象，一些并无法律依据的严重侵犯公民权利的措施也就应运而生，显示出政策的僵化和非科学性、非理性色彩，也体现了现有法律对政府官员的约束的不可靠性。实际上，在没有搞清疫情的发展规律，特别是没有弄清SARS的发病机理的时候，立军令状与唯零指标同样是一种不负责任的迷信意识，是一种权力意志的迷信，将权力摆在科学的对立面的行为。遗憾的是，这种貌似悲壮，实则涉嫌作秀的行为不仅有着深厚的土壤，而且颇受推崇，在安全生产、在综合治理、在抢险救灾、在反腐倡廉、以至在这次抗击非典都是如此。
思考二：改革开放以来，各级政府职能转向以经济建设为中心，一直把经济增长和确保经济增长的社会政治稳定当作核心政策目标。政府权力在经济领域下放了很多，中国经济逐渐形成了基础性的企业家力量和基础性的市场经济结构，积累了经济稳定持续发展的制度基础。但在社会领域，在公共问题、公共服务和公共事务管理方面又高度集权，基层社会和政府自主治理的结构虽有发育，但运作空间、成长水平非常有限，公共卫生事业、教育、就业、社会保障等“公共”企业家成长环境不良，使得地方政府在面临紧急公共问题时，缺少帮手，失去控制当地紧急公共问题的最佳时机。事实上，在这个高度关联的社会里，任何一方面的变化都会影响经济发展，单纯以经济建设为中心，追求GDP的增长未必就会直接带来人民生活的改善。毕竟以经济建设为中心并非政府目的，真正的目的是改善民众生活。经济建设和公共服务是共同服务于改善人民生活水平这个最高目的的。因此，要改变那种对政府和官员的绩效只关注当地的GDP，而把公共服务等方面放在次要的评价标准和传统习惯，使得政府尽快完成从“管理”到“服务”的职能转变，把工作中心转移到公共事务管理、解决公共问题、提供公共服务方面来。必须改革公共安全事务以条为主的体制，把部分决策权下放到以块为主的地方政府手中。政府权力要在社会领域里松绑放权，给社会组织结构发育以重要空间，给NGO（非政府组织）等社会组织和“公共”企业家的发挥作用提供更多机会。
思考三：最近若干年，政府政务信息开始透明化运作，但因力度不够，经验不足，信息管理体制同开放社会的建设要求有严重的不相适应性，政策选择往往在开放信息还是控制信息之间徘徊。至于控制还是开放，则取决于政府官员的感觉，公开的内容往往按行政部门的需要来进行。传统的将公开信息视同于新闻宣传的做法根深蒂固，把重大社会事件和突发事件的披露，纳入到传统意识形态的管理范围中，以宣传管理方式来左右信息的发布，只以对自己是否有利作为是否发布信息的标准。就非典问题来说，开始时控制信息，信息的缺失和不对称反而使流言四起，公众恐慌，导致失控。当政府如实公布疫情，宣传其严重性和有效隔离措施之后，百姓在瞬间惊恐之后，对政府为抗击非典作出的每项决策都在无条件地配合，同政府保持一致的行动，对防止非典扩散起着相当关键的作用。由此证明，政府信息公开的程度与公民对政府的信任是成正比例的。政府要加强信用体系建设，提升公信力，必须在掌握全面准确信息的基础上，履行公开信息、披露真相的特殊义务。在第一时间公布信息，信息公开、透明、真实是稳定人心，赢取民心的重要手段，也是树立高效、透明和负责政府形象的有力之举。同时，在信息化世界里作为一个负责任的大国，已经加入了WTO，在信息公开上与世界接轨，必须遵守WTO的公开性原则、透明度原则等世界游戏规则和交往规范，特别是公共安全问题，不仅我国公民有知情权，在同一地球村的世界公民也同样有知情权。遗憾的是，我国的公共信息法制建设严重滞后，知情权尚未写进我国相关的各项法律法规，既或是正在起草的《政府信息公开条例》也因其法律位阶的限制，不能给人大、法院、检察院设立公开信息的义务，在信息公开的范围上受到限制，仍有许多问题无法规定和解决。因此仅有条例是不够的，应当上升为法律。
思考四：此次抗击非典，从国务院、中央各部委到地方各级政府先后采取了各种紧急对抗措施预防和遏制疫情的蔓延，民众也予以自觉遵守和配合。这些措施故然对于预防和控制疫情起到明显的效果，但我们绝不能仅以客观效果来评价政府的行政行为的恰当性，这当中的很多措施对公民的人身自由、住宅不受侵犯等宪法权利都有所转移和限制，对社会的正常秩序重新予以调整，涉及方方面面的法律问题，有的甚至涉嫌执法违法。虽然说，国务院继将非典列为我国法定传染病依法进行管理之后，又紧急制定出台了《突发公共卫生事件应急条例》，为有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急处理机制提供了法律依据，表明了政府部门已经将部分紧急状态的处理纳入法治的轨道。但是，抗击非典所暴露的是我国紧急状态立法的滞后导致了应急系统的不完善。由于在紧急状态下，原有的和谐的宪法秩序受到威胁甚至已经被破坏，公民的生命、财产和各种自由遭到了重大威胁，死亡和动荡是这种状态下社会的经常现象。宪法对于紧急状态下的国家权力和公民权利分配采取了不同于正常状态的方式。具体而言，紧急状态需要权力高度集中行使，能够迅速做出反应并下达命令，而公民基本权利的行使则受到多重限制，社会资源必须随时听从权力的调遣。因此，作为一种满足应对紧急状态危险需要的对国家权力和公民权利予以分配的紧急状态法律的立法权限和法律位阶都不是《条例》所能及的。为了应对以后还会出现的种种紧急状态，国家必须在修改宪法的相关内容的基础上，尽快制定一部紧急状态法，使紧急状态中国家权力的分配和公民权利限制获得宪法和法律依据，防止紧急权的滥用甚至恶用。
思考五：以科学的精神面对非典的挑战，尊重科学规律，坚持科学精神、科学领导、科学决策、科学导向，是此次抗击非典的成功之处。在应对突发性的、可能对社会造成较大危害的各种危机时，坚持科学态度，充分发挥专家的作用，这是由危机涉及领域的复杂性、专业性所决定的。在很多情况下，地震专家、气象专家、生化专家、水利专家、医学专家、军事专家以及别的方面的各种专家的作用，是其他人所难以替代的。从这个意义上说：科学技术是克服危机的第一胜数。但是，政府在应对危机上体现出来的科学精神不仅于此，能否依靠科学决策，引导民众以科学的态度对待疾病，以科学的方法提高自我保护能力也是至关重要的。就此次抗击非典而言，在疫情初发阶段，尚未查清非典的病原为何的情况下，便在网上和报纸上推出专家介绍板兰根、熏醋可以预防非典，引起了一场抢购风波。之后，又是一条被广泛引用之后已被证实为谎言的关于“北京西域区发现了3只可能感染非典的狗”的报道，引起了北京的“犬慌”，迅即在全国很多城市掀起了整治宠物的高潮，一些政府相继出台了关于捕杀无证犬和禁止有证犬出入公共场所的规定。这种轻信谣言不负责任的打猫杀狗的荒唐行为，反映出政府决策有悖于科学的盲目性和随意性，不仅无助于防治非典，而且还影响了政府形象。紧接着，有关SARS病毒很有可能来自果子狸等野生动物的研究报告，又使果子狸遭到了灭顶之灾。有鉴于此，我国又拟修改《野生动物保护法》，将对禁食野味作出明确的法律规定。这种矫枉过正笼统地规定禁食野生动物，又很有可能会人为地破坏生物链，造成某种动物的泛滥。因此，在反思抗击非典的所暴露出来的中国科研制度的弊端，提出改革中国科研制度，建立能适应市场挑战，顺应世界科研发展及应对科研危机的机制的时候，我们也不要忘记科学是一种实事求是的精神，我们的政府及官员乃至整个社会都需要有一个崇尚科学理性，追求科学公正的良好氛围，这就是既不盲从，也不偏听，更不利用一些冠以“科学”之名来实现某种瞒天过海、文过饰非、误导公众的意图。在抗击非典如此，在政府的规划决策以及其他一切事务中，都应如此。这也许才是最具有实际和深远意义的。
二00三年六月十日
作者系泉州市公安局油城分局副局长、
福建省警察学会第二届特邀研究员