一、土地一级开发的概念
土地一级开发也称土地储备开发、土地整理、土地综合整治、土地成片开发等，目前尚无统一的学理定义，各地具体政策与法规与规章的规定也不同。归纳而言，土地一级开发是指由政府或其授权委托的企业，对开发范围内的土地统一进行征收、拆迁、安置、补偿以及市政基础设施建设，以达到土地出让条件的行为。相对而言，通常将土地出让后进行的房地产建设称为二级开发。
土地一级开发这一概念是在北京市2000年12月8日通过的《中关村科技园区条例》中正式出现的。2001年4月30日，国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”之后，土地储备开发制度得到快速发展，成为我国一项基本土地制度。

二、各地关于开发商参与土地一级开发的相关规定
目前我国并无统一的关于土地一级开发的法律、法规和规章，但各地方政府均有自己的规定，各有特色。下面就几个比较有代表性的省、市的有关土地一级开发的规定进行简要介绍：
1、北京市
北京关于土地一级开发的法规主要有：《北京市国有建设用地供应办法（试行）》、《北京市土地储备和土地一级开发暂行办法》、《北京市土地一级开发及经营性项目用地招拍挂出让流程示意图》等。北京土地一级开发的模式为政府主导型和企业主导型两种土地一级开发模式并存。开发商可通过以下两种方式参与一级开发：政府委托管理，即开发商受托负责土地开发具体管理，按照规定开发商的管理费用不高于土地储备开发成本的2%；政府委托开发，即开发商受托负责实施土地开发，包括负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施，按照规定开发商利润率不高于预计开发成本的8%。2009年之后，北京市的土地一级开发的开发模式逐渐转变为政府主导型，开发商参与土地一级开发的机会越来越少，逐渐淡出。
2、上海市
上海是最先试水土地储备制度的地方政府。与北京模式不同，上海主要是由政府授权直属的多家大型国有企业进行土地一级开发。土地开发企业隶属于政府，代表土地储备中心行使土地储备职能。 上海的相关法规有《上海市土地储备办法》等。
3、重庆市
重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。土地一级开发的主体是重庆市政府，代表市政府实施一级开发的机构是几个国有控股企业。出让所得综合价金扣除应支付的土地储备开发成本后的10%，作为土地储备开发发展专项资金存入土地储备开发资金专户。
4、成都市
成都市关于土地一级开发的规定是《关于积极引进和规范社会资金进行一级土地整理意见的通知》。该通知主要内容包括：
首先，规定一级土地整理是依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照城市、区域功能定位和经济社会发展要求，对新征收土地、旧城改造土地实施成片整理、征地补偿、拆迁安置、土地平整，完成地上及地下市政基础设施、城市公共公益配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地初级开发行为。
其次，强调市政府对储备土地的统一开发管理。市土地储备中心纳入储备范围的土地，未经市政府批准，各区不得引进社会资金进行一级土地整理。
第三，引入竞争机制。一级土地整理项目范围、规模、内容明确后，应积极引入市场竞争机制，以招投标或挂牌方式确定投资商。
第四，采取土地收益梯度分成方式。保证土地成交价格越高、政府收益越大的动态收益分配机制。
5、海南省
海南的土地一级开发特点是：资源丰富，竞争者较少，政策优惠。2006年海南省出台的《关于规范企业参与土地成片开发的通知》指出：“土地出让收入扣除土地开发成本后余下的纯收益部分，按照市、县政府所得不得低于30%的比例，确定市、县政府与主开发商的分成比例。”海南土地一级开发商最高可以得到70%的利润，与其他地区相比，这一政策非常具有吸引力。但2010年春节前后，海南房地产被热炒飙升，估计近期海南国土部门会出台相关政策，土地一级开发模式可能也会逐渐发展为政府主导的模式。

三、开发商参与土地一级开发应注意的法律问题
1、项目合法性问题
对于土地一级开发商来说，在投资开发土地一级开发项目时，首先需要考虑的问题是土地一级开发项目是否合法。由于目前国家对土地一级开发没有法律层面的规定，各地规定并不一致，而且各地地方政府操作也比较乱，实践中有些项目的合法性方面存在问题。若项目合法性方面存在瑕疵，将会给开发商带来很大的潜在法律风险，因此，开发商应重视项目的合法性问题。开发商可主要从以下几个方面对土地一级开发项目的合法性进行审查：
（1）项目是否符合城市总体规划和土地利用总体规划
实践中，有些地方政府急于进行城市建设，甚至在城市总体规划和土地利用总体规划还没有编制和批准的情况下，就委托开发商开始进行土地一级开发，这对于开发商来说风险很大，若将来城市总体规划和土地总体利用计划得不到批准，地方政府又无力偿还开发商已发生开发的成本，开发商将面临投入资金无法收回的风险。
（2）立项文件的合法性
开发商在签订合同之前应认真审核项目立项文件的合法性，比如是否经有审批权限的政府批准立项、是否存在立项文件的内容与实际操作不一致的情形，等等。在实践存在着一些须经省级政府批准但只有地方县级政府或经济开发区管委会的批文的情形，若出现上述情形，开发商须对立项文件进行补充和完善。
（3）其他相关项目文件的合法性
开发商还应认真审核其他项目文件的合法性，比如控制性规划文件是否已经批准，征地拆迁文件合法性等。另外，开发商为外商投资企业的，须注意审查自身是否符合《外商投资产业指导目录》等相关外商投资的法律法规的规定。

2、签约程序问题
综合分析各地有关土地一级开发的规定，大多规定政府要求通过招标方式确定土地一级开发商。但实践中，很多地方政府并未严格遵守招标确定开发商的程序，而是直接与开发商签订土地一级开发协议。对于开发商来说，则须注意签约程序的合法性，以防上级政府以未通过合法程序而不认可开发商的一级开发主体地位。就此问题，即使地方政府已就一级开发事宜与开发商协商一致，开发商也应建议地方政府按照规定通过招标形式签约。当然，由于有关土地一级开发的地方规定并非属于法律或行政法规层面，即使不通过招标形式通常也并不会因此导致一级开发合同无效。

3、开发商应把握的土地一级开发合同中的要点
开发商签订一份内容完善的土地一级开发合同，能够有效防范土地一级开发过程中的各种风险，比如拆迁难风险、政策变化风险、土地出让价格风险等。从开发商的角度而言，签订土地一级开发合同时应注意把握以下要点：
（1）约定征地拆迁安置补偿工作由政府负责承担
对于开发商来说，在目前国情下很难自主完成拆迁安置补偿工作。在此情况下，开发商应要求在土地一级开发合同中约定征地拆迁安置补偿工作由政府方面承担，开发商只负责承担相关费用。通常情况下，开发商可采取如下两种方式承担费用：政府包干和据实支出。政府包干，即开发商与政府约定一个包干费用，由政府包干完成征地拆迁安置补偿工作。据实支出，即开发商根据政府拆迁安置工作的进展逐步据实支出费用。开发商可根据项目具体情况决定采取适当的费用承担方式。
（2）约定分期分块滚动开发、减轻资金压力
对于开发商来说，土地一级开发占用资金量大、周期长、利润率低，因此，若想减轻资金压力，可在合同中约定采用分期分块滚动开发的方式，即将项目范围内的土地，根据规划情况分割成不同的区域地块，按照优先顺序分期先后投资开发各区域地块，成熟一块、出让一块，出让后收回成本和收益再投入下一区域地块，这样滚动开发可有效减轻资金压力，同时也可降低投资风险。
（3）约定政策变化时由政府承担责任
政策变化风险对开发商来说是不可预知的风险，比如国家或上级政府对项目规划作出重大调整或被撤。对于该等风险，开发商可在合同中约定由政府承担政策变化风险。但须注意的是，在约定土地出让收益分成方式时，若项目重大调整或被撤时尚无土地出让收入，则存在开发商投资回报落空的风险，在此情况下，须明确约定政策变化时开发商收回资金和收益的方式。
（4）约定土地开发成本的组成
土地开发成本是土地一级开发合同重要条款之一，开发商订立合同时必须明确约定。通常情况下，开发商应将就土地一级开发项目支出的所有费用均计入土地开发成本。但须注意的是，开发商计入的成本最终须经政府审核确认，若开发商的某项支出政府审核后不认可，且也未在合同中列明，开发商将不得不自行承担该等费用。同时，在合同中列明土地开发成本有利于开发商预估和控制项目投资总额，也可使开发商有理由拒绝投入政府要求承担的合同中未列明的费用。
值得注意的是，各地政府规定的土地开发成本（主要包括征地拆迁补偿、市政基础设施建设费用等）虽然大致相同，但也有很多不同之处，开发商须根据各地规定灵活掌握。比如，对于融资成本（贷款利息）各地约定就不一致，北京相关规定中明确规定土地开发成本包含贷款利息，而成都相关规定中就明确约定不能将融资成本（利息）作为开发成本。
（5）约定收益分配方式
对开发商来说，可根据项目具体情况约定不同的收益分配方式。通常情况下，土地一级开发的收益分配方式有如下几种：
A．固定收益：开发商的投资收益=土地开发成本×固定收益率。也可约定每年固定收益率，按每年投入的开发成本计算投资收益。相对下述按比例分配收益方式而言，开发商采用固定收益率方式，资金及收益收回的安全性较高，可有效规避土地出让价格风险，但通常收益率不会太高。
B．按比例分配收益：开发商的投资收益=（土地出让收入-土地开发成本）×开发商分配比例。相对于固定收益方式而言，按比例分配收益方式中开发商收益比例通常较高，而且关键是有利于开发商受让开发项目中出让地块的国有建设用地使用权，进行二级开发。实践中，很多开发商参与土地一级开发就是为了便于二级拿地，采取按比例分配收益方式，可使一级开发商在土地出让竞价中处于非常有利的地位，因为土地出让价格中含有一级开发商按约定比例可分取的收益，土地出让价格越高一级开发商可分取的收益也越多。但采取该种方式，开发商须注意防范土地出让价格风险，有必要约定出让价格低于开发成本时的处理方法和责任承担。
C．固定收益+按比例分配收益：开发商的投资收益=固定收益+按比例分配收益。这种方式具有上述两种方式的优点，开发商既保证了固定收益，又有参与分配的权利，但政府通常会相应调低固定收益率和收益分配比例。
国家体改委 国家计委 财政部 国家国有资产管理局


关于企业兼并的暂行办法

国家体改委 国家计委 财政部 国家国有资产管理局


企业兼并是社会主义商品经济发展的客观要求，是竞争机制发挥作用的必然结果，也是深化企业改革的重要内容。为了积极稳妥地推进企业兼并工作，特制定本办法。
一、本办法所称企业兼并，是指一个企业购买其他企业的产权，使其他企业失去法人资格或改变法人实体的一种行为。不通过购买方式实行的企业之间的合并，不属本办法规范。
二、企业兼并的原则
（一）企业兼并要以经济发展战略和产业政策为指导，使资产存量向需要发展的重点产业、新兴产业和生产短线产品的企业流动，实现生产要素的优化组合。
（二）企业兼并应遵循自愿、互利和有偿的原则，在竞争过程中进行，实现优胜劣汰。不能用行政命令强制或阻挠优势企业兼并劣势企业。
（三）企业兼并要注重实效，其衡量标准是优化产业结构、产品结构和企业组织结构，提高企业的整体素质和社会经济效益。
（四）企业兼并除国家有特殊规定者外，不受地区、所有制、行业和隶属关系的限制。
（五）企业兼并既要促进规模经济效益，又要防止形成垄断，以有利于企业之间的竞争。
（六）商业企业的兼并，不仅要考虑经济效益，还要考虑方便人民生活。一些经营蔬菜、小百货和从事其他生活服务的小型商业、服务业门店，在兼并时应统筹考虑经营范围和经营方向。
三、被兼并方和兼并方企业的确定
全民所有制企业被兼并，由各级国有资产管理部门负责审核批准。尚未建立国有资产管理部门的地方，由财政部门会同企业主管部门报同级政府作出决定。为使兼并工作顺利进行，应征求被兼并方企业职工的意见，并做好职工的思想工作。集体所有制企业被兼并，由职工代表大会讨论
通过，报政府主管部门备案。
当前被兼并的对象，重点应是以下几类企业：
（一）自已提出被兼并的企业；
（二）资不抵债和接近破产的企业；
（三）长期经营性亏损或微利的企业；
（四）产品滞销、转产没条件，也没有发展前途的企业。
凡属被兼并的对象，国家不再给予减税让利、补贴或优惠贷款等特殊照顾，以促使企业走兼并道路。属于新兴产业的微利或亏损企业，应优先在本行业内实行兼并，以利于新兴产业的发展。已经实行承包或租赁的企业，在确定其被兼并时，应先按照承包或租赁条例规定，办理中止合同
手续。
四、企业兼并的形式
企业兼并主要有以下几种形式：
（一）承担债务式，即在资产与债务等价的情况下，兼并方以承担被兼并方债务为条件接收其资产。
（二）购买式，即兼并方出资购买被兼并方企业的资产。
（三）吸收股份式，即被兼并企业的所有者将被兼并企业的净资产作为股金投入兼并方，成为兼并方企业的一个股东。
（四）控股式，即一个企业通过购买其它企业的股权，达到控股，实现兼并。
五、企业兼并的程序
企业兼并一般按如下程序进行：
（一）通过产权交易市场或直接洽谈，初步确定兼并和被兼并方企业；
（二）对被兼并方企业现有资产进行评估，清理债权、债务，确定资产或产权转让底价；
（三）以底价为基础，通过招标、投标确定成交价，自找对象的可以协商议价。被兼并的全民所有制企业成交价，要经产权归属的所有者代表确认；
（四）兼并双方的所有者签署协议。全民所有制企业所有者代表为负责审核批准兼并的机关。
（五）办理产权转让的清算及法律手续。
六、被兼并方企业资产的评估作价
被兼并方企业的资产包括有形资产和无形资产，一定要进行评估作价，并对全部债务予以核实。如果兼并方企业在兼并过程中转换成股份制企业，也要进行资产评估。
资产评估组织一定要具有公正性和权威性，有条件的可利用现有会计事务所等中介机构；没有条件的可由有关部门组成临时评估组织。
资产评估作价可以采取以下3种办法：
（一）重置成本法，即按资产全新情况下的现价或重置成本减去已使用年限的折旧，来确定被评估资产的价值；
（二）市场法，即按照市场上近期发生的类似资产的交易价来确定被评估资产的价值。
（三）收入法，即按预期利润率计算的现值来确定被评估资产的价值。
这3种办法可以互相检验，亦可单独使用。
七、企业兼并的资金来源和兼并后的产权归属
企业兼并也是一种投资方式，凡是国家规定可以用于投资的资金，都可用来兼并企业，当前主要有以下4项：
（一）企业留用利润；
（二）企业节余的折旧基金；
（三）计划内用于投资的银行贷款；
（四）企业经过有关部门批准发行债券、股票等筹集到的资金。
企业兼并后的产权归属，原则上谁出资归谁所有。
八、被兼并方企业产权转让的收入归属
被兼并方企业产权转让的收入，归该企业的产权所有者：如被兼并方企业是全民所有制，其净收入除国家另有规定外，由国有资产管理部门组织解缴国库；未建立国有资产管理部门的地方，由财政部门组织入库，列入专门帐户，纳入预算管理。如被兼并方企业属集体所有制，其净收入
按产权归属比例分别归不同所有者。企业产权归属不清的，其净收入视同国有资产管理。
九、对被兼并方企业职工的安置
在目前社会保险制度还不健全的条件下，被兼并方企业的职工，包括固定工、合同工和离、退休职工，原则上由兼并方企业接收，在确定资产转让价格时要考虑这一因素。同时，要积极创造条件，推进社会保险制度的配套改革，逐步过渡到由社会吸收、消化。被兼并方企业职工的所有
制身份可以暂时不变。
十、兼并后企业的财政税收管理
企业兼并后，如果被兼并企业丧失法人地位，按兼并方企业的财政税收管理办法执行；如果被兼并方企业仍保留法人地位，在所有制性质没有变化的情况下，按被兼并方企业原来的财政税收管理办法执行；如果被兼并方企业的所有制性质发生变化，按所有制性质变更后适用的财政税收
管理办法执行；如果兼并双方通过参股、控股形成股份制企业，其财政税收的管理办法另行制定。有关全民所有制企业兼并后的财务处理办法，由财政部另行制定。



1989年2月19日