中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于印发《广州市党政领导干部任期经济责任审计实施办法(试行)》和《广州市国有企业及国有控股企业领导人员任期经济

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中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于印发《广州市党政领导干部任期经济责任审计实施办法(试行)》和《广州市国有企业及国有控股企业领导人员任期经济

广东省中共广州市委办公厅 广东省广州市人民政府办公


中共广州市委办公厅文件

穗办〔2001〕26号


中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于印发《广州市党政领导干部任期经济责任审计实施办法(试行)》和《广州市国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计实施办法(试行)》的通知

各区、县级市党委和人民政府,市直局以上单位:

  《广州市党政领导干部任期经济责任审计实施办法(试行)》和《广州市国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计实施办法(试行)》,已经市委、市政府同意,现印发给你们,请认真遵照执行。

中共广州市委办公厅
广州市人民政府办公厅
二○○一年八月二十四日


广州市党政领导干部任期经济责任审计实施办法(试行)

第一章  总 则

  第一条 为了加强对党政领导干部的管理和监督,进一步做好我市任期经济责任审计工作,根据国家有关任期经济责任审计规定和《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省党政领导干部任期经济责任审计实施办法(试行)〉和〈广东省国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计实施办法(试行)的通知》(粤办发〔2000〕19号)精神,结合我市实际情况,制定本实施办法。

  第二条 本实施办法所称的党政领导干部,是指市、区、县级市直属党政机关(含派出机构)、审判机关、检察机关、群众团体、事业单位和镇、街的党政正职领导干部和主持全面工作的副职领导干部(以下简称“领导干部”)。

  第三条 领导干部任期届满、届中,或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前 ,应当接受任期经济责任审计。

  第四条 本实施办法所称党政领导干部任期经济责任,是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性,以及有关经济活动应负的责任,包括直接责任和主管责任。 第五条本实施办法所称的直接责任,是指党政正职领导干部和主持全面工作的副职领导干部对其任职期间内的下列行为应当负有的责任:

  (一)直接违反国家财经法规的行为。

  (二)授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规的行为。

  (三)失职、渎职的行为。

  (四)其他违反国家财经纪律的行为。

  第六条 本实施办法所称领导干部应当负有的主管责任,是指领导干部对其所在的部门、单位或地区的财政收支、财务收支的其实性、合法性、效益性以及有关经济业务应当负有的直接责任以外的领导和管理责任。


第二章  审计管辖

  第七条 市各级审计机关和部门、群众团体和事业单位内部审计机构应当按照领导干部的管理权限和财政、财务隶属关系,分级分层次实施审计。

  市各级审计机关负责组织实施对本级直属的党政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位正职(包括主持工作的副职)领导干部任期经济责任审计工作。

  市各级党政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位属下的单位领导干部任期经济责任审计,按照下管一级的原则,由上一级主管单位的内部审计机构进行审计。

  第八条 上级审计机关可以将其审计管辖范围内的任期经济责任审计事项,授权下级审计机关进行审计;上级审计机关对下级审计机关审计管辖范围内的任期经济责任审计事项,可以直接进行审计,或派出人员会同下级审计机关进行审计。

  第九条 对区、县级市法院院长、检察院检察长任期经济责任审计,按干部管理权限,由市委组织部按照规定程序向市审计局提出审计委托书,再由市审计局分别授权区、县级市审计局进行审计。

  第十条 对审计局领导干部的任期经济责任审计,由同级组织部门报经本级党委或人民政府同意后,请上一级审计机关组织实施审计。


第三章  审计组织实施

  第十一条 领导干部任期经济责任审计应当有组织有计划统筹安排。

  (一)从2001年起全市要全面推进县级以下党政领导干部的任期经济责任审计工作,并有计划有重点地开展县级市以上党政领导干部任期经济责任审计试点工作。

  (二)届中和届满经济责任审计。每年10月底前,由组织部门向同级经济责任审计工作联席会议提出下一年度届中经济责任审计意见,经当年11月同级经济责任审计工作联席会议研究确定后,作为下一年度的委托建议,由同级审计机关列入下一年度的审计项目计划并组织实施。

  (三)纪检、组织、人事、监察部门因干部管理和监督工作需要临时增加审计项目的,应商同级审计机关后提出意见,报请本级党委或本级人民政府批准后实施。 第十二条纪检、组织、人事、监察部门提出的任期经济责任审计项目,在经过规定的程序批准或商定后,应当在审计实施前,各自向审计机关出具委托书。委托书的内容包括审计对象、范围、重点及有关事项。

  第十三条 市各级审计机关要尽快设立任期经济责任审计专职机构。市各级党政机关、事业单位要进一步健全内审机构,认真组织、实施本单位的任期经济责任审计工作。

  第十四条 审计机关对领导干部任期经济责任实施审计所需的工作经费,应当列入本级人民政府专项财政预算予以保证。 第十五条领导干部离任经济责任审计,原则上先审计,后离任。


第四章  审计内容

  第十六条 审计机关实施领导干部任期经济责任审计,应当就检查其所在单位(必要时延伸到所辖下属单位)财政收支、财务收支的情况,评价领导干部应负的直接责任和主管责任。

  第十七条 对领导干部任期内所在单位财政收支、财务收支审计的主要内容:

  (一)预算执行情况和决算。

  (二)预算外资金的收支和管理。

  (三)专项资金、基金和国有资产管理及使用情况。

  (四)内部控制制度建立和执行情况。

  (五)领导干部重大经济事项决策情况。

  (六)遵守廉政规定的情况。

  (七)党委、政府要求审计的其它内容等。

  第十八条 对镇、街领导干部任期经济责任审计,应重点审查其任期内对外投资和重大建设投资项目的管理、效益情况,以及是否有违反国家规定增加农民负担的情况。

  第十九条 任期经济责任审计必须做到审计程度与评价程度相一致。


第五章  审计程序

  第二十条 审计机关在实施任期经济责任审计时应当组成审计组,配备相应审计人员,并可聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计。

  第二十一条 审计组在实施审计3日前,应当向被审计的领导干部所在单位送达审计通知书。审计通知书应主送被审计的领导干部所在单位,同时抄送被审计的领导干部。审计通知书应附送列出要求被审计单位在审计组进点之日报送与任期经济责任审计有关的资料提纲。资料提纲内容主要包括有:

  (一)领导干部任职、免职、兼职的文件。

  (二)领导干部的职责范围。

  (三)领导干部任期述职报告。

  (四)领导干部任期内的年度工作计划、总结以及参与重大经济事项决策的会议纪要。

  (五)领导干部任期内所在单位的基本情况。

  (六)领导干部任期内所在单位完整的财务会计资料,包括:财务报表、账册、会计凭证、开设的银行账户等。

  (七)有关经济监督部门对领导干部任期内所在单位的检查报告。

  (八)对所提供资料的真实性、完整性的承诺书。

  (九)任期经济责任审计工作所需的其他资料。

  第二十二条 审计通知书送达后,被审计的领导干部所在单位应当按照审计机关的要求,做好准备、配合工作,及时、全面、如实地按审计通知书列出的提纲提供资料。

  第二十三条 审计机关在实施审计之前,纪检监察机关和组织、人事等部门应当积极向审计机关通报被审计的领导干部有关情况。

  第二十四条 审计组进点当日,应当向领导干部所在单位告知审计范围、审计重点内容、审计工作程序,以及其他必须告知的事项等。

  第二十五条 审计组实施任期经济责任审计后,对领导干部任期经济责任发表意见,应草拟审计结果报告(征求意见稿);对领导干部所在单位及其兼任的属下单位的财务收支情况发表意见,应草拟领导干部任期内单位财务收支的审计报告(征求意见稿)。

  第二十六条 审计结果报告(征求意见稿)和审计报告(征求意见稿)应对外征求意见,其中:审计结果报告(征求意见稿)送达领导干部及其所在单位分别征求意见;审计报告(征求意见稿)送达领导干部所在单位征求意见。

  第二十七条 被审计的领导干部及其所在单位自接到审计结果报告(征求意见稿)和审计报告(征求意见稿)之日起10日内,提出书面意见送交审计组或审计机关;在规定期限内没有提出书面意见的,视同无异议。

  第二十八条 审计机关审定审计结果报告(征求意见稿)后,应向管辖领导干部的组织部门出具审计结果报告,抄送联席会议成员单位和领导干部所在单位。

  审计结果报告应包括以下内容:

  (一)审计范围、抽查单位和有关情况的说明。

  (二)领导干部的主要经济业绩。

  (三)审计查出问题,领导干部应当承担的直接责任或主管责任。

  第二十九条 审计机关审定审计报告后,需要对领导干部所在单位进行评价,要求纠正问题和针对有关问题提出建议的,应当向其所在单位出具审计意见书。对领导干部所在单位需要进行处理、处罚的,应向其所在单位作出审计决定。

  第三十条 审计机关因力量不足可会同社会审计组织进行任期经济责任审计。会同审计机关审计的社会审计组织,要接受审计机关的监督。其出具的审计查证报告,在以社会审计组织名义征求被审计的领导干部所在单位意见后,应当交由审计机关分别出具审计结果报告、审计意见书和审计决定。

  第三十一条 领导干部有违反国家规定的财政、财务收支行为,依法应当给予其行政处分的;领导干部所在单位及其兼任的属下单位有违反国家规定的行为,应当给予处理、处罚的,审计机关应当向有管辖权的部门作出审计建议书,由有管辖权的部门按照规定给予处理、处罚。

  第三十二条 领导干部有违反国家法律行为,需要追究刑事责任的,审计机关应当向司法机关作出审计移送处理书,由司法机关依法进行处理。

  第三十三条 领导干部所在单位对审计决定不服,可在收到审计决定之日起60日内,向作出审计决定的审计机关的上一级审计机关或本级人民政府申请复议。


第六章  审计结果利用

  第三十四条 组织、人事部门应当将审计结果报告作为领导干部的调任、转任、降职、免职、辞职、退休等的参考依据,并建立领导干部档案。

  对领导干部经济责任审计中发现的问题,应当给予党纪政纪处分,由纪检、监察机关处理;不构成党纪政纪处分的,由任免管理机关处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

  第三十五条 审计机关认为需要向社会公布审计结果的,按法定职权及有关程序办理。


第七章  联席会议制度

  第三十六条 市、区、县级市要建立本级经济责任审计工作联席会议制度。各级联席会议由本级纪检、组织部、审计局牵头,成员由纪检、组织、人事、监察、审计、财政等六个部门各派一名领导组成。联席会议成员部门各派一名干部担任联络员。

  联席会议下设办公室,负责处理日常工作。办公室设在审计局。

  第三十七条 联席会议于每年5月和11月召开(特殊情况可临时召集)。主要商定年度任期经济责任审计计划;通报、交流经济责任审计及审计结果利用情况;研究、解决经济责任审计的问题。

  第三十八条 市各级组织、人事部门每年12月底前,将当年任期经济责任审计结果运用情况书面通报同级经济责任审计工作联席会议。


第八章  审计工作责任

  第三十九条 审计机关开展任期经济责任审计,对不同的领导干部同一类经济责任性质的评价;对不同的领导干部所在单位发生同一类问题的定性和引用法规依据,以及提出的处理、处罚意见必须做到同一性,表述必须清楚,口径必须相同,标准必须统一。

  第四十条 审计机关实施领导干部任期经济责任审计,依照《中华人民共和国审计法》和国家有关规定行使职权。

  对有下列行为之一单位,审计机关应当根据《审计法》及有关法律法规进行处理、处罚;对责任人建议其管理机关(部门)、纪检、监察机关给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

  (一)拒绝提供会计凭证、会计账簿、会计报表等资料。

  (二)拒绝、阻挠审计人员依法执行公务。

  (三)提供伪证、毁灭转移证据,隐瞒事实真相。

  (四)报复陷害审计人员、提供资料人员、检举人和证人。 第四十一条审计机关在审计中应当客观公正,实事求是,廉洁奉公,保守秘密,并遵守审计回避制度。

  审计人员在审计期间徇私舞弊、玩忽职守的,依照有关规定处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

  第四十二条 组织、人事部门应按规定制定和提交审计委托建议计划,秉公、正确利用审计结果。

  第四十三条 对审计查出、移交的问题,纪检、监察机关应依法依纪作出客观公正的处理,并将处理情况向同级经济责任审计工作联席会议通报。

  第四十四条 上级纪检、监察、审计机关和组织、人事部门,负责对下级相关机关、部门执行本实施办法、审计机关审计结果利用情况,实行监督检查。


第九章  附 则

  第四十五条 本办法由广州市审计局会同有关部门负责解释。

  第四十六条 本实施办法自印发之日起执行。





广州市国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计实施办法(试行)


第一章   总则

  第一条 为了加强对国有企业及国有控股企业领导人员的管理和监督,进一步做好我市任期经济责任审计工作,根据国家有关任期经济责任审计规定和《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省党政领导干部任期经济责任审计实施办法(试行)〉和〈广东省国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计实施办法(试行)〉的通知》(粤办发〔2000〕19号)精神,结合我市实际情况,制定本实施办法。

  第二条 本实施办法所称的企业领导人员,是指国有企业及国有控股企业的法定代表人(以下简称“领导人员”)。

  第三条 企业领导人员任期届满,或者任期内办理调任、降职、免职、辞职、退休等事项前;或者企业进行改制、改组、兼并、出售、拍卖、破产等国有资产重组时,均应接受任期经济责任审计。

  第四条 本实施办法所称的国有企业及国有控股企业领导人员的任期经济责任,是指领导人员任职期间对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性,以及有关经济活动应当负有的责任,包括直接责任和主管责任。 第五条本实施办法所称的直接责任,是指领导人员对其任职期间内的下列行为应当负有的责任:

  (一)直接违反国家财经法规的行为。

  (二)授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规的行为。

  (三)失职、渎职的行为。

  (四)其他违反国家财经纪律的行为。

  第六条 本办法所称的领导人员的主管责任,是指企业领导人员在其任职期间对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性、效益性以及有关经济活动应当负有的直接责任以外的领导和管理责任。


第二章  审计管辖

  第七条 市各级审计机关和企业单位内部审计机构应当按照领导人员的管理权限和财政、财务隶属关系,分级分层次实施审计。

  第八条 市各级审计机关负责组织实施对本级政府所属的国有资产经营公司、政府授权经营的企业集团,以及政府管理的其他国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计工作。

  第九条 国有资产经营公司、政府授权经营的大企业集团投资的国有独资、控股企业,及其再投资的国有独资、控股企业的领导人员任期经济责任审计,按照下管一级的原则,由上一级主管单位的内部审计机构进行审计。 第十条上级审计机关可以将其审计管辖范围内的任期经济责任审计事项,授权下级审计机关进行审计;上级审计机关对下级审计机关审计管辖范围内的重大任期经济责任审计事项,可以直接进行审计,或派出人员会同下级审计机关进行审计。


第三章  审计组织实施

  第十一条 领导人员任期经济责任审计应当有组织有计划统筹安排。

  (一)届中经济责任审计。每年10月底前,由组织部门向同级经济责任审计工作联席会议提出下一年度届中经济责任审计意见,经同年11月同级经济责任审计工作联席会议研究确定后,作为下一年度的委托建议,由同级审计机关列入下一年度的审计项目计划并组织实施。

  (二)届满经济责任审计。每年10月底前,由组织部门向同级审计机关提出下一年度届满经济责任审计书面委托建议,由同级审计机关列入下一年度的审计项目计划并组织实施。

  (三)因干部管理和监督工作需要临时增加审计机关审计项目的,应由企业领导人员管理部门与审计机关共同协商,在审计机关力量许可范围内安排。

  第十二条 纪检、组织、人事、监察部门提出的任期经济责任审计项目,在经过规定的程序批准或商定后,应在审计实施前,各自向审计机关出具委托书。委托书的内容包括审计对象、范围、重点及有关事项。 第十三条市各级审计机关要尽快设立任期经济责任审计专职机构。国有资产经营公司、政府授权经营的大企业集团投资的国有独资、控股企业,及其再投资的国有独资、控股企业要进一步健全内审机构,认真组织、实施本单位任期经济责任审计工作。

  第十四条 审计机关对领导人员任期经济责任实施审计所需的工作经费,应当列入本级人民政府专项财政预算予以保证。

  第十五条 领导人员离任经济责任审计,原则上先审计,后离任。


第四章  审计内容

  第十六条 对领导人员的审计内容在执行粤办发〔2000〕19号文规定的审计内容的基础上,应当根据下列不同的审计对象和审计范围有所侧重。

  (一)领导人员直接出任所在单位法定代表人,但没有兼任属下单位法人代表,且所在单位本身没有生产经营活动的,审计内容侧重检查有无挪用、截留或不按规定下拨专项资金以及财政性补贴资金,有无按规定收取所属单位管理费,领导人员遵守廉政规定的情况等。

  (二)领导人员直接出任所在单位法定代表人,同时,又有兼任属下单位法人代表的,审计内容涉及经济指标完成情况的审计可采用抽查的方法,并应只就抽查的情况进行反映。

  第十七条 任期经济责任审计必须做到审计程度与评价程度相一致。


第五章  审计程序

  第十八条 审计机关在实施任期经济责任审计时应当组成审计组,配备相应审计人员,并可聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计。

  第十九条 审计组在实施审计3日前,应当向被审计的领导人员所在单位送达审计通知书。审计通知书应主送领导人员所在单位,同时抄送被审计的领导人员。审计通知书应附送列出要求被审计单位在审计组进点之日报送与任期经济责任审计有关的资料提纲。资料提纲内容主要包括有:

  (一)领导人员任职、免职、兼职的文件。

  (二)领导人员的职责范围。

  (三)领导人员任期述职报告。

  (四)领导人员任期内的年度工作计划、总结以及参与重大经济事项决策的会议纪要和参与制定的经济合同。

  (五)领导人员任期内所在单位的基本情况。

  (六)领导人员任期内有关经济指标的完成情况。

  (七)领导人员任期内所在单位完整的财务会计资料,包括:财务报表、账册、会计凭证,开设的银行账户等。

  (八)有关经济监督部门对领导人员任期内所在单位的检查报告。

  (九)对所提供资料的真实性、完整性的承诺书。

  (十)任期经济责任审计工作所需的其他资料。

  第二十条 审计通知书送达后,被审计的领导人员所在单位应当按照审计机关的要求,做好准备、配合工作,及时、全面、如实地按审计通知书列出的提纲提供资料。

  第二十一条 审计机关在实施审计之前,纪检、组织、人事、监察等部门应当积极向审计机关通报被审计的领导人员有关情况。

  第二十二条 审计组进点当日,应当向领导人员所在单位告知审计范围、审计重点内容、审计工作程序,以及其他必须告知的事项等。

  第二十三条 审计组实施任期经济责任审计后,对领导人员任期经济责任发表意见,应草拟审计结果报告(征求意见稿);对领导人员所在单位及其兼任的属下单位的财务收支情况发表意见,应草拟领导人员任期内单位财务收支的审计报告(征求意见稿)。

  第二十四条 审计结果报告(征求意见稿)和审计报告(征求意见稿)应对外征求意见,其中:审计结果报告(征求意见稿)送达领导人员本人及其所在单位分别征求意见;审计报告(征求意见稿)送达领导人员所在单位征求意见。

  第二十五条 被审计的领导人员及其所在部门、单位自接到审计结果报告(征求意见稿)和审计报告(征求意见稿)之日起10日内,提出书面意见送交审计组或审计机关;在规定期限内没有提出书面意见,视同无异议。

  第二十六条 审计机关审定审计结果报告(征求意见稿)后,应向管辖该领导人员的组织部门出具审计结果报告,抄送联席会议成员单位和领导人员所在单位。

  审计结果报告应包括以下内容:

  (一)审计范围、抽查单位和有关情况的说明。

  (二)领导人员的主要经济业绩。

  (三)审计查出问题,领导人员应当承担的直接责任或主管责任。

  第二十七条 审计机关审定审计报告后,需要对领导人员所在单位和抽审其兼任的属下单位进行评价,要求纠正问题和针对有关问题提出建议的,应当向其所在单位出具审计意见书。对领导人员所在单位和抽审其兼任的属下单位需要进行处理、处罚的,应向其所在单位作出审计决定。

  第二十八条 审计机关因力量不足可会同社会审计组织进行任期经济责任审计。会同审计机关审计的社会审计组织,要接受审计机关的监督。其出具的审计查证报告,在以社会审计组织名义征求领导人员所在单位意见后,应当交由审计机关分别出具审计结果报告、审计意见书和审计决定。

  第二十九条 领导人员所在单位有违反国家规定的财政、财务收支行为,依法应当由有关部门给予其行政处分的;领导人员所在单位及其兼任的属下单位有违反国家规定的行为,应当由有关部门处理、处罚的,审计机关应当向有管辖权的部门作出审计建议书,由有管辖权的部门按照规定给予处理、处罚。

  第三十条 领导人员有违反国家法律行为,需要追究其刑事责任的,审计机关应当向有管辖权的公安、检察机关作出审计移送处理书,由有管辖权的公安、检察机关依法进行处理。

  第三十一条 领导人员兼任属下单位的法人代表的单位,以及抽查其所在单位的所属单位,属于中方控股或者占主导地位的中外合资企业,审计时应向该中外合资企业单独发审计通知书和出具审计报告、审计意见书、审计决定。

  第三十二条 对领导人员任期经济责任审计需要抽查的境外企业,必须是领导人员兼任法人或主要负责人的企业。抽查的境外企业应纳入年度境外企业审计计划,单独发审计通知书和出具审计报告、审计意见书、审计决定,而任期经济责任审计结果报告只是就涉及领导人员境外企业经济业绩、经济责任作出评价。

  第三十三条 领导人员所在单位对审计决定不服,可依法选择有权复议的单位,并在收到审计决定之日起60日内,向作出审计决定的审计机关的上一级审计机关或本级人民政府申请复议。


第六章  审计结果利用

  第三十四条 组织、人事部门应当将审计结果报告作为领导人员的调任、降职、免职、辞职、退休等的参考依据,并建立领导人员审计档案。对领导人员经济责任审计中发现问题,应当给予党纪政纪处分的,由纪检、监察机关处理;不构成党纪政纪处分的,由任免管理机关处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

  第三十五条 审计机关认为需要向社会公布审计结果的,按法定职权及有关程序办理。


第七章  联席会议制度

  第三十六条 市、区、县级市要建立本级经济责任审计工作联席会议制度。各级联席会议由本级纪检、组织部、审计局牵头,成员由纪检、组织、人事、监察、审计、财政等六个部门各派一名领导组成。联席会议成员部门各派一名干部担任联络员。

  联席会议下设办公室,负责处理日常工作。办公室设在审计局。

  第三十七条 联席会议于每年5月和11月召开(特殊情况可临时召集)。主要商定年度任期经济责任审计计划;通报、交流经济责任审计及审计结果利用情况;研究、解决经济责任审计的问题。

  第三十八条 市各级组织、人事部门每年12月底前,将当年任期经济责任审计结果运用情况书面通报同级经济责任审计工作联席会议。


第八章  审计工作责任

  第三十九条 审计机关开展任期经济责任审计,对不同的领导人员同一类经济责任性质的评价;对不同的领导人员所在单位或属下单位发生同一类问题的定性和引用法规依据,以及提出的处理、处罚意见必须做到同一性,表述必须清楚,口径必须相同,标准必须统一。

  第四十条 审计机关实施领导人员任期经济责任审计,依照《中华人民共和国审计法》和国家有关规定行使职权。 对有下列行为之一的单位,审计机关应当根据《审计法》及有关法律法规进行处理、处罚;对责任人建议其管理机关(部门)、纪检、监察机关给予党纪政纪处分,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

  (一)拒绝提供会计凭证、会计账簿、会计报表等资料。

  (二)拒绝、阻挠审计人员依法执行公务。

  (三)提供伪证、毁灭转移证据,隐瞒事实真相。

  (四)报复陷害审计人员、提供资料人员、检举人和证人。

  第四十一条 审计机关在审计中应当客观公正,实事求是,廉洁奉公,保守秘密,并遵守审计回避制度。 审计人员在审计期间徇私舞弊、玩忽职守的,依照有关规定处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

  第四十二条 组织、人事部门应按规定制定和提交审计委托建议计划,秉公、正确利用审计结果;向外公开审计结果时,应遵守有关规定。

  第四十三条 对审计查出、移交的违纪问题。纪检、监察机关应依法依纪作出客观公正的处理,并将处理情况向同级经济责任审计工作联席会议通报。

  第四十四条 上级纪检、监察、审计机关和组织、人事部门,负责对下级相关机关、部门执行本实施办法、审计机关审计结果利用情况,实行监督检查。


第九章  附 则

  第四十五条 本办法由广州市审计局会同有关部门负责解释。 第四十六条本实施办法自印发之日起执行。

  第四十七条 实行企业化管理的事业单位领导人员任期经济责任审计,参照本办法执行。


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市政府关于修改《南京市机动车排气污染监督管理办法》等政府规章的决定

江苏省南京市人民政府


市政府关于修改《南京市机动车排气污染监督管理办法》等政府规章的决定




市政府令
第219号


《市政府关于修改〈南京市机动车排气污染监督管理办法〉等政府规章的决定》已经2003年8月28日市政府常务会议审议通过,现予发布,自发布之日起施行。


代市长
二○○三年九月四日


为了适应行政审批制度改革的需要,维护法制统一性,市政府决定对《南京市机动车排气污染监督管理办法》等12件政府规章修改如下:

一、南京市机动车排气污染监督管理办法(市政府令第153号)

1、将第十七条修改为:凡承担机动车排气污染检测的单位,必须持有省环境保护行政主管部门的委托资质,并按照规定的范围开展机动车污染排放检测工作。

机动车经初次检验、年度检验,污染物排放达到标准的,由检测单位办理相应的合格手续。

2、将第二十一条修改为:凡在宁销售的机动车排气净化产品,必须符合下列要求:

(一)必须获得国家环境保护行政主管部门认定的检验机构出具的检测合格报告;

(二)净化装置的保质期大于1年。

3、将第二十二条修改为:凡承担机动车排气污染治理企业,必须具有经交通主管部门审查核发的二类(含二类)以上维修资质。

维修企业应当公开向车主承诺服务,根据车辆诊断采取有效的治理措施,保证其治理的机动车在有效期内污染物排放达标。发现治理不达标的,属产品质量问题,由厂家负责赔偿或者更换产品;属安装问题,由原安装单位免费治理。

二、南京市水路运输管理办法(市政府令第62号)

将第十三条修改为:水路运输企业、从事营业性运输的其他单位和个人以及水路运输服务企业要求歇业的,应当向原审批机关和工商行政管理部门以及地方税务部门办理歇业手续。

三、南京市危险货物运输管理办法(市政府令第79号)

将第五条修改为:从事危险货物运输的单位和个人,除应当符合交通部《道路货物运输业户开业技术经济条件》和《水路运输管理条例》规定的条件外,还必须具备下列条件:

(一)配备与承运危险货物运输安全要求相符的设施和运输工具,并经有关部门安全检测合格;

(二)驾驶人员必须具有三年以上的驾驶经验;

(三)配备符合危险货物运输要求的作业人员和管理人员;

(四)车辆、船舶和货物必须参加保险;

(五)有健全的安全操作规程、岗位责任制、设备保养维护制度和安全质量教育等规章制度。

四、南京市废金属管理办法(市政府令第76号)

删除第六条、第十五条、第十七条。

五、南京市公共安全技术防范管理规定(市政府令第177号)

1、将第八条修改为:技防设施应该根据国家标准、行业标准及有关规定进行设计、安装、使用和维护。

技防设施设计方案,应当由建设单位主持,会同公安技防管理部门、设计施工单位及技术专家进行论证。

2、将第十条修改为:技防设施竣工后,应当由建设单位会同公安技防管理部门组织安排,依照国家有关标准验收合格方可投入使用。

3、将第十九条修改为:有下列情形之一的,由公安机关责令其限期改正,并可处10000元以下罚款:

(一)未取得相应资质,从事技防设施的设计、安装以及网络报警服务的;

(二)技防设施未经验收或者验收不合格投入使用的。

4、删除第十四条、第十五条第一款。

六、南京市殡葬管理办法(市政府令第185号)

将第十五条修改为:死亡人员属海外华侨、港、澳、台、知名人士的,需增加墓穴面积不得超过5平方米。

七、南京市档案管理办法(市政府令第61号)

将第十三条第三款修改为:重点项目的建设单位,应当在工程竣工后,将项目的基本概况按照规定报送备案。

八、南京市城市房屋拆迁管理办法(市政府令第203号)

删除第十条。

九、南京市房屋安全管理办法(市政府令第194号)

删除第十六条、第二十条。

十、南京市物业管理办法(市政府令第205号)

删除第二十四条第三款。

十一、南京市房地产交易管理办法(市政府令第159号)

将第二十九条修改为:房屋租赁当事人应当自合同签订后30日内向房屋所在地的区、县房管机关办理登记备案手续。涉外房屋租赁应当向市县房管机关办理登记备案手续。未经登记备案的,承租人不得对抗第三人。

十二、南京市建设工程施工招标投标管理办法(市政府令第92号)

1、将第四条第(三)、(四)、(五)项修改为:(三)受理招标文件的备案;(四)受理招标代理机构设立的申请;(五)受理施工合同的备案。

2、将第五条第二款修改为:具备前款规定条件的,可以自行办理招标;不具备前款第(二)至(五)项条件的,必须委托具备相应资质的招标代理机构办理招标。

3、将第十二条修改为:招标人应当在招标文件发出的同时,将招标文件报市建委备案。

4、将第十四条修改为:招标文件一经发出,其内容不得擅自变更或者补充;确需变更或者补充的,招标人应当在投标截止时间至少15日前,以书面形式通知所有投标人,并同时送市建委备案。

5、将第二十条修改为:招标人设有标底的,标底必须保密。

6、将第四十一条第(二)项修改为:(二)招标单位自行招标未备案,擅自组织招标的;




岳彩申 西南政法大学 教授





关键词: 民间融资/民间借贷/金融监管/立法建议
内容提要: 解决我国民间借贷问题的基本出路在于通过法律创新形成制度激励,引导金融资源优化配置。民间借贷立法应当采用自然演进与建构相结合、一般规范与分类规范相结合的多层次立法体系。在重点借鉴美国、英国、香港地区及我国古代相关立法经验的基础上,结合当前人民法院的司法实践和我国小额贷款公司的试点情况,应当尽快修改相关法律并制定专门性法律文件。民间借贷的专门立法应当只对那些以营利为目的且专门从事借贷业务的机构和个人的商事借贷行为进行规范,重点是对主体准入、放贷利率、经营区域、放贷人的资金来源等加以规范。


经过30多年的改革开放,中国正在从资本穷国变为资本大国,民间借贷规模和影响迅速扩大成为社会关注的焦点问题。2010年5月国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和2010年10月中共中央公布的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,都明确鼓励民间资本进入金融领域。在转变经济发展方式的背景下,迫切需要完善民间借贷的法律体系,保护民间资本所有者的正当权利,引导民间金融资源优化配置,提升经济发展的内生动力。本文尝试从立法的角度探讨相关争议,为民间借贷立法提供理论上的分析和对策性建议。

一、关于民间借贷规制的路径和模式

有关规制民间借贷的立法虽然讨论了很多年,但有两个基本问题一直没有解决:一是哪些民间借贷行为应纳入法律规制的范围,即法律规制民间借贷的边界如何确定;二是应当由哪些法律规制民间借贷,以及是否应当制定统一规范民间借贷的法律文本。前一个问题的核心是法律上如何确定规制民间借贷的范围,后一个问题的核心则是如何选择民间借贷的立法路径和模式。如何解决这两个问题,决定了民间借贷立法的基本思路、目标和体系。

(一)选择重点规制的路径

是否应当制定一个专门规范民间借贷的法律文件以及如何建立规范民间借贷的法律体系,理论上一直存在争议,立法上始终摇摆不定。解决这一争议的关键在于恰当区分民间借贷的种类和性质,再根据民间借贷的不同种类及特点选择相应的立法策略和规制路径。从法理上讲,民间借贷是放贷人让渡一定时间的资金使用权,到期后借款人还本付息的行为。也有学说认为货币一旦交付就转移了所有权转移,即所有与占有一致原则。[1]理论上对民间借贷的划分有多种方法,不以营利为目的有偿或无偿转让资金的行为应当认定为民事行为,一般公众在生活中发生的民间借贷多属民事行为。但以收取利息为目的的货币流通则具有资金融通的功能,具有了商事行为的性质。如果某一自然人、法人(银行业等金融机构因有专门法律规定不在此讨论)或非法人组织将发放贷款作为一种经营活动时,则具有营利性和反复性,应属商事行为。民间借贷行为性质的这种多重性不仅决定了相关立法的多层次性和复杂性,而且也成为选择规制路径的基本依据。

从金融制度变迁规律看,我国民间借贷目前处于从市场化显性信用阶段向规范化合法信用阶段转变的过程中,但并不是所有的民间信用形式都能够或适合纳入法律体系加以规制,一些地区的小规模民间借贷组织更适合以民间形式存在,以满足不同人群的融资需要。[2]从立法设计的角度看,对于民间借贷行为,建立全面规制的法律体系不但比较困难,也没有多大必要,世界范围内的这种立法范例迄今极为少见。因此,规制民间借贷的立法不宜选择全面规制的路径,而应当采取重点规制的路径,即只需要在多样的民间借贷中确定某些重要的方面加以规制即可。根据这样的思路,规范民间借贷的立法体系应当是一般性规制与专门性规制相结合的多层次立法体系。在多层次的立法体系下,根据借贷行为、借贷主体及借贷目的等不同因素,采用由普通法律、相关主体法律及专门的民间借贷法律进行分别规制的模式。根据我国金融市场的结构和法制现状,规范民间借贷的专门立法应当重点规制那些以营利为目的并专门从事借贷业务的机构和个人所进行的商事性借贷,主要包括对借贷主体的准入、借贷利率、借贷地域等加以规范。对于一般性的民间借贷即那些非专门性的私人借贷,因其通常只涉及借贷双方的权利义务,不会对其它人的利益产生影响,由民法通则、合同法等普通民事法律加以规范即可,无需引入过多的国家干预,也不需要再制定专门的法律加以规定。

(二)采用分类规制的模式

对于以营利为目的并专门从事借贷业务的机构和个人的借贷行为,不宜采用由一部法律进行全面规制的模式,而应当区别不同情况采用分类规制的立法安排:(1)对于私募基金,因其与一般直接融资不同,主要投资领域为证券市场中的股票和债券,而不是直接投向实体经济或解决人们的生活所需,故应将其纳入资本市场法制体系加以规制;[3](2)对于间接融资中具有合作金融性质的合作基金会与金融服务社等,其性质和功能定位于民间的互助,应通过制定专门的合作金融方面的法律制度加以规范,如银监会制定的《农村资金互助社管理暂行规定》等。随着城乡统筹的发展和城乡经济社会一体化的推进,有关合作金融的立法应当扩大调整范围;(3)对地下银行(私人钱庄),因其脱离了法律的控制可能会积累很高的风险,故应设定合理的准入条件,将其纳入银行类金融机构体系,实施正式和有效的监管。银监会出台《村镇银行管理暂行规定》大致就是这样的路径;(4)对于专门从事贷款业务而不吸纳存款的金融机构,如财务公司、贷款公司等,应根据其性质不同,由专门的法律制度加以规范,如银监会颁布的《企业集团财务公司管理办法》、《贷款公司管理暂行规定》等。

上述四种民间借贷因具有特殊的法律性质,由相关主体法进行规范更为适当,专门的民间借贷立法不宜规定这些主体的借贷行为。按照分类规制的方式,规范民间借贷的法律规范体系应包括三个部分:(1)民法通则、合同法等普通民事法律,规范非专门性的私人借贷行为;(2)相关主体法,规范特殊的民间借贷机构的借贷行为;(3)专门的民间借贷法,规定以营利为目的并专门从事借贷业务的机构和个人的借贷行为。本文所讨论的民间借贷立法问题主要是针对第三个部分。

在民间借贷立法中,以营利性为标准将民间借贷划分为民事性民间借贷和商事性民间借贷,是设计和检讨我国民间借贷立法科学性的重要依据。我国现行法律对于民事意义上的民间借贷,无论其是否有偿,在不违反四倍基准利率限制的条件下,都予以保护。对于具有商事性质的民间借贷,如果没有经法定机关核准并登记,则归入非法金融行为(如《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条规定的非法金融业务)。由此观之,我国现行法律排斥和压制的是未经批准的商事性民间借贷。无论放贷主体是自然人还是法人或其它组织,只有取得法定机关的批准才能获得商事性民间借贷的合法主体资格。总体上讲,我们赞成现行法律对民间借贷的这一限制,因为借贷是银行业中最为核心的业务,对于金融体系和整个国民经济体系的稳定有直接影响。截至2010年11月,银行总资产超过92万亿,[4]占整个金融业资产90%以上。银行业的收入绝大部分来自于贷款业务,为了维护金融体系的安全与稳定,保证中央银行货币政策的顺利实施,各国都对银行类金融机构的准入实施比较严格的监管。此外,公有制为主体的基本经济制度要求国有企业在涉及国计民生的重要领域占据主导地位,与借贷业务的任意民间化、商事化、扩大化存在冲突。因此,在中国目前的情况下,解除金融抑制无疑是民间借贷立法的方向,但确定适当的法律限制仍然应当作为立法的基本原则。

在区别民事性民间借贷与商事性民间借贷时还应当注意,有偿与营利是两个既相互联系而又相互区别的概念,不能仅因有偿而认定为营利性行为,后者需具备连续性和职业性特征。多数国家的法律规定,一般民事主体偶尔从事营利活动,不属于商事行为。美国纽约州的《放债人法》第340条明确规定,个人或企业偶尔在该州发放贷款不需要遵守该法“禁止无牌照经营”的规定。实践中,民间借贷日益趋向专业化,某些民事主体反复涉诉,以民事性民间借贷的形式规避监管,实际上是在从事《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条规定的非法金融业务。法律上如何对这种行为进行规制,应是民间借贷立法也必须解决的一个重点问题。

二、关于民间借贷主体的规制

既然不宜对民间借贷进行全面规制,那么,应当对哪些主体的借贷行为加以规制呢?同样是理论与实践中争议的焦点,也是立法中必须首先解决的一个难点。关于这一问题,以下两点最为关键。

(一)建立商事性借贷主体准入制度

在现行法律体系中,多个层次的法律规范涉及民间借贷主体的准入。在法律层面,《民法通则》第90条确立了民间借贷的合法性,但没有涉及民间借贷的主体问题。《合同法》第12章规定了借款合同的一般问题,第210条和211条分别规定了自然人之间借款合同的生效时间及借款利率。在行政法规层面,《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条规定:非法金融业务活动是指未经中国人民银行批准,擅自从事的下列活动:(1)非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款;(2)非经依法批准,以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资;(3)非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖;(4)中国人民银行认定的其它非法金融业务活动。在行政规章层面,《贷款通则》第61条规定企业之间不得违反国家规定办理借贷或变相借贷融资业务。在司法解释层面,最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第121条、122条、123条、125条分别涉及“公民之间的借贷”、“公民之间生产经营性借贷的利率”、“公民之间的无息借款”。最高人民法院《关于如何确定公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》规定,公民与非金融企业(以下简称企业)之间的借贷属于民间借贷,只要双方当事人意思表示真实即可认定有效,但具有下列情形之一的,应当认定无效:(1)企业以借贷名义向职工非法集资;(2)企业以借贷名义非法向社会集资;(3)企业以借贷名义向社会公众发放贷款;(4)其它违反法律、行政法规的行为。2008年4月1日起施行的最高人民法院《民事案件案由规定》将借款合同纠纷按照借贷主体类型划分为四种:(1)金融借款合同纠纷;(2)同业拆借纠纷;(3)企业借贷纠纷;(4)民间借贷纠纷。2010年11月22日由最高人民法院发布了《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,具体解释了非法吸收公众存款和集资诈骗罪的适用问题。

根据上述法律、法规、行政规章及最高人民法院的司法解释,合法的民间借贷是指自然人之间、自然人与法人之间以及自然人与其它组织之间的借贷。自然人之间的普通民事行为性质的借贷为法律所允许,但企业之间和带有经营性质的商事性民间借贷则一直受到法律的排斥。从民间借贷的作用及国外的立法经验来看,商事性民间借贷能够有效地克服国家信用的诸多弊端,其合理性与合法性应当获得法律的肯定。[5]从我国的现实来看,一方面金融机构网点分布不均,广大中西部地区的不少居民难以享受最起码的金融服务。据银监会统计,截至2009年6月末,全国仍有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点,分布在27个省(区、市),西部地区2367个,中部地区287个,东部地区291个。其中有708个乡镇没有任何金融服务,占金融机构空白乡镇总数的24%,分布在20个省(区、市)。[6]另一方面,现有的正规金融机构没有能力完全消化整个社会的融资需求,中小企业融资难、“三农”融资难一直困扰着我国经济社会的发展,商业性的民间借贷在农村借贷中占有20%以上的份额。[7]从国际范围内看,信贷机构是一个多层次的组织系统,完全靠正规金融机构、大银行难以覆盖全部融资需求,而且风险也过于集中。美国、英国、爱尔兰、南非、香港等国家和地区都建立了规范民间借贷的法律体系,从制度上促进非正规金融机构的发展,推进民间信用体系建设也应该成为我国现阶段金融市场建设的重要内容。[8]

为了满足经济社会发展的需要,2004年以来的中央七个“一号文件”都涉及“发展农村小额信贷和微型金融服务”的问题。2008年5月,人民银行、银监会联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《意见》),鼓励和指导各省积极开展小额贷款公司的试点工作。《意见》的出台是我国民间金融发展史上具有标志意义的事件,为商事性民间借贷的发展提供了契机。2007年10月人民银行起草的《放贷人条例(代拟稿)》(以下简称《条例》)报送国务院法制办,2009年列入国务院法制办的二档立法计划。《条例》在市场准入方面允许符合条件的个人注册后从事放贷业务,并规定符合条件的企业和个人都可开办借贷业务。2010年人民银行向国务院法制办报送的《贷款通则》修订稿扩大了借贷主体的范围,对于未经批准设立为放款人的非金融企业和个人,允许在限制总额、笔数和利息收入的前提下从事放贷行为,进一步放松了对民间借贷主体准入的管制。

综合《意见》和《条例》的有关规定及目前小额贷款公司的发展现状,笔者认为,可以从两个方面完善对商业性放贷人准入的规范:

一是通过确定注册资金的方式限定主体范围。由于放贷人“只贷不存”,作为经营货币的资金密集型行业,注册资本应当高于我国《公司法》对于普通公司的一般规定。《意见》规定有限责任公司类的小额贷款公司的注册资本不得低于500万元,股份有限公司类的小额贷款公司的注册资本不得低于1000万元,我们认为是合适的,高门槛可以过滤一些不合资格的放贷人进入这种风险行业,也为整个金融安全网的构建提供了屏障。尽管美国一些州对金融公司的准入资本门槛并不高,[9]如美国加州成立一般的金融公司最低注册资本为2.5万美元,但美国的市场体制和市场约束机制都比较成熟,这些公司必须接受更多的市场约束,日后才能够通过市场渠道融入资金放贷。当前,我国的市场制度尚不完善,通过注册资金适当限制民间借贷市场的准入范围是非常必要的。考虑到自然人在民间借贷领域的传统地位,参考有关国家立法现状,自然人作为放贷主体资格应当通过申请注册予以确定。自然人依法对外承担无限责任,可以不设资本金要求,但在考虑自然人作为民间借贷主体的准入资格时,应当同时考虑其退出机制及个人破产制度,并作为配套制度应早日纳入立法议程。如果缺乏个人破产制度,自然人作为民间商事性借贷的主体则无法切实承担无限责任,从而影响民间借贷制度的实施效果。

二是通过申请人资格审查方式限定主体范围。放贷人资格的审查应当重视对申请人和主要股东、高管人员的“软信息”审查。与一般工商企业不同,民间放贷行业极易与犯罪联系,如雇佣黑社会性质组织收债、洗钱、发放高利贷、强迫欺诈交易等等,因此必须在准入门槛上警惕那些不适格的主体(如有犯罪前科的申请者)进入民间借贷市场。在美国纽约州申请放贷人牌照需经历严格而复杂的“背景审查”程序,为此需要提交的资料多达11项,包括信贷历史记录、过去十年的民事诉讼和破产诉讼记录、犯罪记录(包括重罪、轻罪和违规)、教育经历、从业经历等等。此外,合伙人、股东、高管、董事等还需要通过提交指纹程序,审查有无犯罪记录。在我国香港地区申请放债人牌照,首先由警方调查申请人有没有黑社会背景,证实“身家清白”后才交法庭审理,但亦非由法官一人决定,而是由两名市民协同审查,经三人一致通过后才能发放牌照。我国民间借贷的专门立法应当重点规定这方面的程度和条件。