对如何做好“两访一户”化解工作的探讨

翁显华


“两访一户”通常是指集体访、告急访和上访老户。这三种信访类型之间又相互交织，有些集体访往往又同时是告急访，而集体访和告急访处理不当或来访者没有达到其目的，就会演变成上访老户。在当前形势下，如何做好“两访一户”的化解工作对检察控申部门来说是一个难点也是一个热点。本文就有关情况探讨如下：
一、集体访的化解工作。
集体访是指不属同一家庭的，5人以上(含5人)的群众，因涉及共同的利益、共同的愿望，而组合成临时性的 组织，到检察控申部门上访，反映意见、提出举报或控告、申诉的一种上访形式。
集体访具有以下的特点：
1、目的的同一性。任何上访活动都是有目的的活动。集体访则是五人以上为了达到同一目的、反映同一问题的上访活动。
2、行动的组织计划性。集体上访者为了达到解决问题的目的，一般都有一个准备过程。这个准备就是组织和计划。这个过程，有的时间较长，有的时间较短；有的组织计划较完备，有的较简单。但都要有这样的过程。完全没有准备的集体上访是没有的。
3、时间上的短暂性。集体上访者采取集体的形式，其目的是大造声势、扩大影响，希望引起检察机关对其所反映问题的重视，以实现他们的目的。但是因为是集体行动，参加集体上访的群众因各自原因不可能长时间支持上访，所以大都采取速战速决的办法，表现为时间的短暂性。
4、处理上的紧迫性和艰巨性。虽然集体访不可能长时间支持，但是它是矛盾激化的表现，而且社会影响不好，如久拖不决，容易造成连锁反应，对社会的安定团结不利。因此，集体访一旦发生，就要及时采取措施解决。集体上访的问题，往往牵涉面广，问题复杂，处理起来非常困难。
任何集体访的发生，不是无缘无故的，它的产生有多方面的原因。根据这几年来到检察机关集体上访的观察、分析，主要原因有以下几点：
1、村级财务的不透明。依照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但1998年11月4日 《村民委员会组织法》公布至今，许多村干部并不按照《村民委员会组织法》的有关规定执行，其中被村民反映最多的就是村级财务问题。按照规定，“村民委员会实行村务公开制度，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督。”而在实际操作中，由于中国长期以来的传统观念，大部分村民委员会成员没有摆脱“村官”意识，认为自己是“官”，不需要接受村民监督，村里的大事无需和村民商量，尤其在村民最敏感的村级财务上，往往大权独揽，一人或几人说了算或没有通过村里的会计、出纳而直接经手管理村里的财务。由于村务的不公开，而村民民主意识的增强，要求参与村务管理的要求越来越强烈，这就与“村官”产生各种冲突，从而导致村民集体访案件的发生，要求检察机关对“村官”们的经济问题进行调查。
2、国有企业改制中的不平衡。随着市场经济的进一步深入，中小国有企业和集体企业都陆续改制成股份制企业或民营企业。各地的企业改制都是由地方政府来实施的，这就使得国企改革始终处于两难的境地：政府放手让企业改制，会导致出资人的缺位，出现内部人控制；政府如果直接参与改制，就会影响到企业的经营自主权，就会形成非市场化的资源配置格局。在当前第一种情况出现的比较多，许多国有或集体企业的原负责人通过改制成了最大的股东或私营企业主，其获得的利益和普通职工所获得的利益相差很大，而且有些企业改制后对原有的职工进行大幅度裁员，导致职工对立情绪，容易酿成集体上访。
3、对某些刑事案件的处理结果不服。检察机关负责对公安机关立案侦查的案件的批准逮捕和审查起诉，有些刑事案件在当地有较大影响，当被害方或犯罪嫌疑人方得知案件已到检察环节，而他们对公安机关的侦查结果不满意，被害方认为公安机关放纵了犯罪或者犯罪嫌疑人方认为被冤枉了，所以就会采取集体上访的形式到检察院反映情况，希望引起重视。
集体访虽然是群众反映自己的意愿和要求的一种形式，但是这种形式多数是矛盾激化的结果，情况复杂，而且其社会效果 消极多于积极。集体访一旦发生，就需要认真对待， 妥善处理，切不可掉以轻心，置之不理，或惊慌失措，放弃原则，以示息事宁人。面对上访群众，控申接待人员一定要沉着、冷静，要采取稳妥的步骤，逐步解决问题。在化解集体访时要注意以下环节：
1、及时接待、稳定情绪、控制局面。做好集体访的接待工作，这是妥善处理集体上访的首要环节。控申接待人员是留给集体上访户的第一印象。接待的好坏对处理效果如何至关重要。在接待工作中，我们要坚持文明接待，热情服务。通过接待不仅要问明来访事由和目的，也要稳定来访群众的情绪；既要对来访群众给予必要的法律服务，又要对来访群众有针对性地进行宣传教育；既要体现对多数群众的尊重，又要对借机煽风点火、言行过激的人给予必要的批评教育和约束。如在接待反映村干部经济问题的集体访时，许多村民并不知晓检察机关管辖范围已发生变化，他们认为只要有贪污挪用情节就必须由检察院受理，这时我们就要耐心向他们宣传最新的法律规定。在实践中，我们印发了有关农村案件管辖范围的法律规定，在村民上访时将这些规定发给他们。村民看后都表示以前不知道法律规定，现在检察机关有针对性地向他们作了法律宣传，他们都感到非常高兴。通过心平气和地向村民讲解法律知识，从而将本来情绪激动的集体上访村民稳定下来，控制了局面。
2、实事求是，正确处理群众所反应的情况。一旦集体访形成，对他们提出的合理要求，符合法律规定中的要坚决依法办理；对其要求部分合理的，要对其不合理部分进行解释，解释时态度要明朗。如涉及管辖权问题时，对反映的情况属于检察机关管辖的要受理，而对属于其他机关管辖的，要向其指明投诉去向。对不属检察机关管辖，但群众仍然要求检察机关受理的，可先受理，并在当时就应向其说明受理后将转有管辖的机关处理。如在当时未说明，则群众会认为检察机关已受理就应将案件一办到底，一旦群众发现检察没有办理，就会有受欺骗的感觉，从而严重影响检察机关的群众心目中的信用。
3、深入调查、掌握事实，了解真相。对受理的案件线索要加强初查力度，摸清集体访的来龙去脉，掌握全面情况和事实真相，这是化解集体访的重要关键关节。俗话说：“没有调查就没有发言权。”对群众集体访反映的情况，在未经调查之前，我们不可轻易草率表态。只有掌握了充分的证据，我们都才对案件有发言权，说出去的话才有说明力。
4、要做好善后工作。对集体访案件，我们要既要合理地解决好实际矛盾和问题，也要恰当地解决好思想上、心理上的矛盾和问题，稳妥地做好集体上访户的息诉工作。做到处理过的集体上访件件有着落，件件有答复，尽量做到件件处理结果落到实处，不留后遗症，从而减少上访老户和越级访的发生。
二、告急访的化解
告急访，是指群众来访反映的问题，可能转化为凶杀、自杀或其他恶性事件发生，群众要求检察机关及时处置的信访。告急访的时效性强，需立即办理的，其涉及的范围十分广泛，有经济、政治安全方面的，也有群众生产、生活中出现的各种紧急情况的问题。对告急访处理不及时，可能造成不良政治影响，或给生产、生活带来损失和危害。因此，对告急访的处理要打破常规，对辖内案件要减少审批秩序，马上向检察长或主管副检察长报告，及时派人处理；对辖外案件要及时采取电话、电传等方式通知有关管辖机关处理。对特别重大问题，要边处理，边向院领导和有关部门报告和反映。例如在2000年，我院接到群众电话举报，反映某个乡镇的镇干部非法拘禁村民，群众现正在围堵镇干部的车辆，整个事件正转向暴力冲突。鉴于情况紧急，控申科一面向检察长汇报，一面到行装科联系车辆。在接到举报到控申科5名干警赶到现场，仅仅用了不到20分钟，和公安110几乎同时到达，及时缓解了现场的冲突，并马上转入案件调查，对违纪的镇干部进行了处理，妥善化解了这次冲突，赢得了当地群众的一致好评。
三、上访老户的化解。
上访老户是指上访人提出的属检察机关管辖的问题，几经处理，本人不服，反复上访时间在二年以上的来访。
上访老户产生的原因较复杂，归纳起来有以下几点：1、有些上访者缺乏法律知识，对检察机关提出过高的要求，在控申部门处理好来访事项并答复来访人后，来访人仍然不服，不断投诉；2、一信多报，同样的内容向同级多个部门或上级多个部门反映，其他部门收到信后又陆续将信转到有管辖权的检察机关；3、有些来访者过于心急，在检察机关受理后还未按规定期限办结，就不停地到检察机关来催办；4、由于某些原因，检察机关没有及时处理好这一上访者的初访，或者根本没有处理。
针对上访老户，化解的途径和方法有：
1、严格依法办案，对属于检察机关管辖的来访事项及时办理，并答复来访人，注意要耐心细致地做好上访人的息诉工作。对上访人仍然不服，可告知其依法向上级检察机关提出申诉。
2、对经查明后，不属于检察机关管辖的来访事项，要向上访人指明正确的投诉方向，引导来访人走其他法律规定的途径解决信访问题，并要尽可能地为其联系好管辖机关。
3、“变通”解决的办法，在不违背政策的前提下，可联合其他有关职能部门，采取行政手段、经济手段、思想政治工作手段 、纪律手段等多种手段“变通”解决。

(作者单位：浙江省温岭市人民检察院)
贵州省人大常委会


贵州省红枫湖、百花湖水资源环境保护条例
贵州省人大常委会


（1995年11月28日贵州省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过 1996年1月1日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 保护范围
第三章 污染防治
第四章 监督管理
第五章 法律责任
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为保护红枫湖、百花湖（以下简称两湖）水资源环境，合理利用水资源，保障人民身体健康，促进经济和社会发展，根据有关法律、法规，结合实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于两湖全部汇水面积内的水库、河流等水体及其陆域。
第三条 两湖水资源首先满足城乡居民生活用水，统筹兼顾工业、农业用水和旅游需要。
各级人民政府制定的两湖水资源环境保护范围内的社会经济发展规划和计划，必须服从前款规定。
第四条 对保护和改善两湖水资源环境作出显著成绩的单位和个人，由人民政府或有关部门给予奖励。

第二章 保护范围
第五条 在两湖水资源环境保护范围内划分饮用水源保护区和外围保护区。
两湖饮用水源保护区划分为一级保护区、二级保护区和准保护区。
第六条 红枫湖饮用水源保护区划分如下：
（一）一级保护区：以饮用水集中式取水点为中心，范围由省人民政府环境保护行政主管部门公布；
（二）二级保护区：南湖水域及其沿湖陆域1000米；
（三）准保护区：除一、二级保护区以外的其他水域和河流入湖口上溯5000米及沿河、湖陆域2000米。
第七条 百花湖饮用水源保护区划分如下：
（一）一级保护区：以饮用水源集中式取水点为中心，范围由省人民政府环境保护行政主管部门公布；
（二）二级保护区：以取水点为中心，水域上游2500米，下游2000米，取水点东部500米，西部2000米，沿湖陆域1000米；
（三）准保护区：除一、二级保护区以外的其他水域和河流入湖口上溯3000米，沿河、湖陆域2000米。
第八条 饮用水源保护区以外的流域范围为外围保护区。
第九条 两湖水资源环境总体规划、水环境功能区划，由省人民政府环境保护行政主管部门会同当地人民政府及有关部门拟定，报省人民政府批准。

第三章 污染防治
第十条 两湖饮用水源保护区的一级、二级保护区分别执行国家《地面水环境质量标准》的二类和三类标准。
两湖饮用水源保护区的准保护区应保证二级保护区水质达到规定的标准。
两湖外围保护区应保证饮用水源保护区的准保护区水质达到规定的标准。
第十一条 在饮用水源保护区的准保护区禁止下列行为：
（一）新建、扩建污染严重、缺乏有效治理措施的项目及其他对生态破坏严重的设施；
（二）一切破坏水源林、护岸林及与水源保护相关植被的活动；
（三）向水体排放或倾倒油渍、酸液、碱液和其他有毒有害液体；
（四）在水体中清洗装储过油渍或者有毒有害污染物的车辆和容器；
（五）向水体排放、倾倒工业垃圾和城市生活垃圾、污水及其他废弃物；
（六）使用国家禁止使用的剧毒和高残留农药；
（七）使用炸药、毒品捕杀鱼类；
（八）开山采石。
第十二条 在饮用水源保护区的二级保护区除执行第十一条规定外，还必须遵守下列规定：
（一）不准新建、扩建有污染的建设项目及排污口，改建项目必须符合排污总量控制目标；
（二）原有的污染源，必须进行治理，排放污染物必须限期达到规定的要求；
（三）开展旅游、养殖、水上运动等活动，必须保证水质达到规定的要求；
（四）不准设置装卸垃圾、粪便、油渍和有毒物品的码头。
第十三条 在饮用水源保护区的一级保护区除执行第十一条、第十二条规定外，还禁止下列行为：
（一）新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；
（二）设置排污口；
（三）设置与供水需要无关的码头和停靠船舶；
（四）堆置和存放工业废渣、城市垃圾、粪便和其他废弃物；
（五）设置油库；
（六）从事放养禽畜、网箱养殖、旅游、水上运动及其他污染水源的活动。
第十四条 在两湖饮用水源保护区的外围保护区严格控制污染严重、缺乏有效治理措施的建设项目及其他对生态破坏严重的设施的建设。
第十五条 在两湖水资源环境保护范围内新建项目应严格执行环境影响报告书审批制度。
对可能造成环境污染的项目，其污染防治设施必须按照《中华人民共和国环境保护法》的规定，与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
建设项目的污染防治设施，应达到国家规定的要求。
第十六条 在两湖水资源环境保护范围内实行水污染排放许可证制度。对排放污染物的单位按规定颁发《排污许可证》或《临时排污许可证》。禁止无证排放。
排污单位必须严格按照排污许可证的规定范围排放污染物。
第十七条 本条例公布前在两湖水资源环境保护范围内已建成的污染严重的建设项目或者对生态破坏严重的设施，由当地县级以上人民政府责令限期治理，企业及其主管部门组织实施，达到规定要求。
第十八条 在两湖水资源环境保护范围内旅游业的发展规模，必须控制在湖体的环境容量内。有关部门应对此作出详细规划，报当地县级以上人民政府审核，经省人民政府或其授权的部门批准后实施。
旅游业原有的污染源，必须分期分批进行治理，并达到规定要求。新的旅游设施，必须符合环保标准。
第十九条 两湖水资源环境保护范围内的水产养殖发展规划，应服从两湖总体规划，并纳入当地县级以上人民政府的环境保护目标管理责任范围，经省人民政府或其授权的部门批准后实施。
在两湖水资源环境保护范围内的县级以上人民政府有关部门对现有的水产养殖活动应进行清理、整顿，保证水质达到规定的要求。
第二十条 在两湖水资源环境保护范围内禁止任何单位和个人利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放倾倒含有毒有害污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。
第二十一条 凡直接或者间接向两湖水资源环境保护范围内排放矿井水的，必须达到规定的要求。
第二十二条 在两湖水资源环境保护范围内，禁止围湖造田、围湖养殖、倾倒粉煤灰及其他缩小两湖库容的行为。
第二十三条 在两湖水资源环境保护范围内，严禁乱垦滥伐。在湖区周围，应大力开展植树造林，对已开发的耕地要限期退耕还林还草，防止水土流失，具体期限由环境保护行政主管部门与当地政府商定。
第二十四条 在两湖水资源环境保护范围内发生环境污染或生态环境破坏事故时，有关责任者应采取补救措施，通报可能受到危害的单位和个人，并及时向环境保护部门和有关部门报告，接受调查处理。

第四章 监督管理
第二十五条 两湖水资源环境保护范围内实行市（县）长环境目标责任制。县级以上人民政府对其所辖区域的水资源环境质量负责。
两湖水资源环境保护范围内的地方各级人民政府，必须把两水湖资源环境保护纳入当地社会经济发展规划和计划。
第二十六条 两湖水资源环境保护范围内的环境保护工作由当地县级以上人民政府环境保护行政主管部门实施统一监督管理。
第二十七条 省人民政府环境保护行政主管部门负责协调两湖水资源环境保护范围内的重大环境保护问题；协调不成的，报省人民政府决定。
第二十八条 省人民政府环境保护行政主管部门在两湖水资源环境保护范围内设立水质监测中心，主要职责是：
（一）对水质进行定期监测和监视；
（二）定期报告水资源环境保护范围内的水质状况及动态监视情况，报告环境污染及生态环境破坏情况；
（三）对两湖饮用水的保护开展科学研究，并提出防治工业污染和防治生态环境破坏的建议方案。
第二十九条 省人民政府可设立两湖水资源环境保护发展基金。具体办法由省人民政府另行规定。

第五章 法律责任
第三十条 违反本条例有关规定的，由当地县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责处理，其他部门依照各自职责，进行监督管理。
第三十一条 违反本条例第十一条规定之一的，责令其改正，并可处以1000元以上3万元以下罚款。
第三十二条 违反本条例第十二条规定之一的，责令其限期改正，并可处以2000元以上5万元以下罚款。
第三十三条 违反本条例第十三条规定之一的，责令其限期改正，并可处以5000元以上10万元以下罚款。
第三十四条 违反本条例第十五条第一款规定正在施工的，责令其停止施工，补办审批手续，并可处以500元以上5000元以下罚款；对不符合规定的，责令限期撤除。对已投入生产或者使用的，处以1万元以上5万元以下罚款，经审查，符合有关规定的，责令补办手续，加二倍
收取超标准排污费；不符合有关规定的，责令限期拆除。有上列行为的，并对法定代表人处以500元以上1000元以下罚款。
违反本条例第十五条第二款规定的，责令其停止生产或使用，并可处以1000元以上3万元以下罚款。
违反本条例第十五条第三款规定的，责令其限期改正，并可处以1000元以上2万元以下罚款；逾期达不到规定要求的，责令停产，直至符合国家有关规定后方可恢复生产或使用。
第三十五条 违反本条例第十六条规定的，责令限期办理排污许可证，并可处以1万元以上10万元以下罚款。
对不按照许可证规定排放污染物的，责令限期改正，并可处以5000元以上5万元以下罚款。情节严重的，吊销许可证。
第三十六条 违反本条例第十七条、第十八条第二款、第十九条第二款规定的，责令搬迁、停产、停业、关闭。
第三十七条 违反本条例第二十条、第二十一条、第二十二条规定的，责令其停止违法行为，限期恢复原状，并可处以1000元以上3万元以下罚款，对法定代表人处以500元以上1000元以下罚款。
第三十八条 违反本条例第二十四条规定的，可根据所造成的危害和损失处以1万元以上5万元以下罚款。对造成重大经济损失的，按照直接损失的百分之三十计算罚款，但最高不得超过20万元。
第三十九条 对违反本条例规定的单位的个人，可由有关部门对负直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 违反本条例规定，造成两湖水资源环境污染危害的单位和个人，有责任消除危害，并承担赔偿责任。
赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门调解；调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。
第四十一条 环境保护行政主管部门在实施行政处罚时，应制作处罚决定书，并出具财政部门统一印制的罚没收据。罚没收入按规定纳入财政预算管理。
第四十二条 当事人对行政处罚不服的，可以依法申请复议或者向人民法院起诉；逾期不申请复议、不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十三条 环境保护行政主管部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十四条 省人民政府可根据本条例制定实施办法。
第四十五条 本条例的具体应用问题，由省人民政府环境保护行政主管部门负责解释。
第四十六条 本条例自1996年1月1日起施行。



1995年11月28日