不作为故意杀人罪的认定/刘君

作者:法律资料网 时间:2024-06-29 12:41:08   浏览:9618   来源:法律资料网
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不作为故意杀人罪的认定

刘君

内容提要 故意杀人罪在绝大多数情况下是以作为形式出现的,但生活中以不作为方式构成的故意杀人罪也不鲜见。作为一种不纯正不作为犯罪,无论是在理论上,还是在实践中,认定起来都是一个难点。本文着重对三种不同形式的不作为故意杀人罪的认定进行探讨。
关键词:刑法 不作为故意杀人罪 因果关系 义务来源

犯罪是危害社会、应受刑罚惩罚的行为,犯罪行为可分为作为与不作为两种基本形式。所谓作为,是指积极地实施某种动作而危害社会的行为。不作为就是指消极地不履行某种义务所要求的动作而危害社会的行为。
不作为犯罪则是指以不作为形式实现的犯罪,即负有特定法律义务(不仅仅是法律明文规定的义务)能够履行该义务而不履行,因而危害社会依法应当受到刑罚处罚的行为。①不作为犯罪又有纯正不作为犯罪和不纯正不作为犯罪之分。前者是指刑法明文规定的只能以不作为形式实施的犯罪,《刑法》261条规定的遗弃罪。后者指刑法规定的既可以由作为形式实施又可以由不作为形式实施的犯罪,如放火罪、爆炸罪和本文将着重探讨的故意杀人罪等。为了使文章更显条理性,本文在分析不作为故意杀人罪时的先后顺序为先阐述不作为故意杀人罪的成立条件,紧接着论述不作为故意杀人罪中行为人作为义务的来源,最后重点对三种形式的不作为故意杀人罪的认定作详细分析、论述。
一、不作为故意杀人罪的成立条件
不作为故意杀人罪就是以不作为形式实施的侵害他人生命权利的犯罪。除了应当具备一般犯罪构成的四个要件外,其构成还须具备以下特殊条件:
(一) 行为人负有阻止他人死亡的作为义务
行为人有阻止他为死亡的作为义务是不作为故意杀人罪的核心,反映了此种犯罪之基本犯罪事实和构成要素的本质特征。如果行为人对他人无任何阻止其死亡的法律义务(非道德义务),则其就根本不具备成为不作为故意杀人罪的犯罪主体资格。
(二)行为人有履行义务的可能性
行为人有履行义务的可能性,即行为人有防止他人死亡结果发生的能力。判断行为人有无履行义务的可能性,必须结合行为当时的客观环境,以行为人本人的能力为依据。
(三)不作为行为与他人死亡之间具有刑法上的因果关系
行为人消极地不进行某种义务所要求的动作而发生了他人死亡的结果,这种死亡结果是行为人的不作为造成的,不作为与他人死亡结果之间具有刑法上的因果关系。应该说不作为故意杀人罪中的因果关系的认定是一个十分复杂的问题,近有学者提出“以条件关系和相当关系作为不作为犯罪因果关系的判断标准或作为犯罪客观的归责,是理所当然的”,②笔者同意。在不作为故意杀人罪中,条件关系即如果行为人为一定行为则损害结果就不会发生,那么行为人的不作为与损害结果之间具备条件关系,如果行为人为一定行为,损害结果仍会发生,则认为无条件关系。在已经具备条件关系下,还要运用相当关系进行判断,即行为人的不作为行为通常是否会引起损害结果的发生,亦可以说有此不作为,发生他人死亡结果的概率有多大。这一概率的判断应当以行为人自身的职业、文化程度、社会经验及周围环境等综合加以分析。如某甲带邻家小孩儿外出游玩,小孩儿不慎掉入路旁小河中,某甲擅于游泳但其也明知小孩儿水性极好便未予救助,不料上游水库违反常规放水,将小孩儿冲走致使其溺水死亡。此例中如小孩儿掉入水后,某甲即拉其上水,则无论后来有何变化,小孩儿均不会死亡,因此,某甲的不作为与小孩儿之死有无前者即无后者的条件关系,但是,是否在小孩儿水性极好且水库一般不会反常放水的情况下某甲的不作为也会导致小孩儿溺水死亡呢?答案是否定的!因此某甲的不作为与小孩儿之死并无相当关系,对某甲的不作为不可归责。在认定因果关系时只有条件关系与相当关系同时具备时才能认为行为人的不作为与他人死亡结果之间具有因果关系。
二、不作为故意杀人罪的义务来源
行为人有阻止他人死亡的作为义务,但是该作为义务来源于何处呢?笔者认为,作为不作为犯罪的一种形式,不作为故意杀人罪中的义务来源与不作为犯罪的义务来源是一致的。我国刑法学界对不作为犯罪的义务来源历来存在着诸多不同的见解,具有代表性的主要有以下几种:1、三来源说。认为不作为犯罪的义务来源有:a、法律上明文规定的义务;b、职务或业务上要求履行的义务;c、由行为人先行行为引起的义务。③2、四来源说。认为不作为犯罪的义务来源有:a、法律明文规定的义务;b、职务或业务上要求的义务;c法律行为引起的义务;d、由行为人先行行为引起的义务。④3、五来源说。认为不作为犯罪的义务来源有:a、法律明文规定的义务;b、职务或业务上要求的义务;c、自愿承担的某种特定义务;d、行为人先行行为引起的义务;e、在特殊场合下,公共秩序与社会公德要求履行的义务。⑤笔者认为,无论是法律行为引起的义务,还是行为人自愿承担的义务,行为人都必然要先实施一个法律行为或自愿承担行为,而后才会引起某种义务。故此二者完全可以归结为先行行为引起的义务中,实无单列的必要。而将“公共秩序和社会公德要求履行的义务”视为作为义务,势必无限制地扩大不作为犯罪的范围,易与罪刑法定主义相悖,且这种义务是一般社会公德义务,违反此种义务固然应受道德遣责,但却不应由行为人承担法律责任乃至刑事责任。
经过分析,可见上述义务来源说中的三来源说是正确的,也符合司法实践的需要。但对于这三个义务来源如何正确、合理地界定又存在一些疑难。对此,笔者认为:1、法律明文规定的义务。笔者同我国现今多数学者意见一致,即法律明文规定的义务并不限于刑法的明文规定,也包括民法、婚姻法、行政法规等非刑事法律明文规定,但要注意的是,并非违反非刑事法律明文规定的义务都能构成不作为犯罪的义务来源尤其是不作为故意杀人罪的义务来源,只有那些经过刑法认可或要求的,才能视为是不作为故意杀人罪中行为人所负的作为义务的来源。2、职务或业务上要求的义务。担任某种职务或从事某种业务的人,其职务本身或业务的性质就会决定他负有某种特定的义务 ,如医生对患者的救助义务。3、先前行为引起的义务。这主要是指由于行为人先前实施的某一行为,从而使行法律所保护的某种权利处于危险状态,而产生的防止危害死亡结果发生的作为义务。
三、三种形式的不作为故意杀人罪的认定
由于我国刑法对不纯正不作为犯罪未有一般性的规定,因而许多不作为犯罪包括不作为故意杀人罪,在司法实践的认定中往往被忽视,这一问题的解决,有待于立法进一步完善和刑法理论对有关问题进行更深入的探讨。下面,笔者试对不作为故意杀人罪中的几个问题略作分析:
(一)如何认定违反法律明文规定义务的不作为故意杀人罪
对于违反法律明文规定的义务而构成的不作为故意杀人罪,理论界与实务界中争议最大的莫过于是违反我国《婚姻法》第20条第1款“夫妻间有相互扶养的义务”这一明文规定时是否可以构成故意杀人罪?本文也正试图对此加以探讨。试举一案例:夫妻A、B,二人长期感情不和,一日B对A说:“我不想活了”。A说:“随你便,死了更好”。B一气之下跳入自家养鱼池塘中,A虽深谙水性且明知B不识水性却视而不见,扬长而去,B溺水死亡。本案中,A是否构成故意杀人罪呢?笔者对此持肯定态度。但本案中有些问题是值得研究的。
一、 A是否有法律明文规定的作为义务呢?
我国《婚姻法》第20条第1款:“夫妻间有相互扶养的义务”。这一规定应当是夫妻间在对方发生危险时所负作为义务的来源。但学界对此却有两种不同观点:一是认为我国《婚姻法》明文规定夫妻间有扶养的义务是限于物质上的共享和精神上的抚慰。⑥另一种则认为我国婚姻法明文规定夫妻间有相互扶养的义务,但是并未规定有相互救助的义务。⑦笔者认为这两种观点均值得商榷,首先,依《现代汉语词典》对“扶养”这一词条的解释就是“养活”,显然“养”是手段,“活”是目的。至于怎能么“养”,如何“养”用什么形式去“养”,则无限制也没有必要限制。尽管生活中物质共享与精神抚慰是最常用的扶养形式,但是最常用的绝不是惟一的,也不是排他的。因此,不应对“扶养”作限制解释将它局限于“物质上的共享和精神上的抚慰”。第二种观点实际上是说扶养不是救助或救助乃扶养形式之外,似有形而上学之嫌,对于成文法中某一词项的理解不可能是孤立地、绝对地仅就该词本身加以理解,而应当通过词语本身结合立法原意深究其终极目的,如前所述,扶养就是养活,当然要以被扶养者生命存在为前提,如果连被扶养者生命都不保护,就根本谈不上扶养义务了。扶养包括救助,如果一味简单地就词论词,那么法律将无从适用,如“打死人”是“打死”不是“杀”,是否不追究刑事责任呢?
二、该“扶养义务”是否已为刑法所认可?
正如前文所述,违反非刑事法律明文规定的义务并非当然的构成不作为故意杀人罪,而是要该义务为刑法所认可或要求,否则的话也只能要求当事人承担其他责任而非刑事责任。那么,我国《婚姻法》21条的规定是否已为我国《刑法》所认可或要求呢?《刑法》261条:“对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人负有扶养义务而拒绝扶养,情节恶劣的,处五年以下有期徒刑、拘役或者管制”。作为不作为犯罪的典型,遗弃罪中谁对谁应进行扶养,即谁有扶养义务,当然是来源于《婚姻法》20条(夫妻间有相互扶养的义务)和21条(父母子女间有相互抚养、赡养的义务)。由此可见,我国刑法对婚姻法中的扶养义务是认可或要求了的。但有学者指出:此扶养义务仅仅是在《刑法》261条中得到认可,而不及于其他罪名。笔者认为这种观点有失偏颇。首先,得到刑法的认可绝不能等同于必须在刑法条文中有文字表述,作为简单罪状的故意杀人罪并没有具体描述犯罪特征,仅从“故意杀人的”这五个字中是无法得到该罪的种种表现形式的,甚至连其是否存在不作为形式都无从肯定。但理论界与实务界对不作为故意杀人罪的存在是一致同意的。可见,对某一法律条文绝不能停留在其表面文字的简单、机械地理解上。刑法分则是一个整体,既然扶养义务在遗弃罪中得到了认可,而遗弃罪是刑法规定的犯罪,那么就应当能够推出扶养义务在刑法规定的犯罪中得到认可的结论。在不同的犯罪侵犯同一客体(公民人身权利)的情况下,不应机械、教条地理解、适用法律。
其次,单纯地认为“扶养义务”为刑法261条所单独认可,就势必得出在侵犯同一客体的不同罪名中,相同的法定义务在刑法此条文中得到了认可,而在刑法彼条文中又没有得到认可,使得刑法对犯罪的界定失去了同一性和完整性。
最后,作为同样是未尽扶养义务的两个犯罪中,一般侵犯公民人身权利的遗弃罪应当追究刑事责任,而严重侵犯公民人身权利的故意杀人罪却不能被追究刑事责任,有悖于罪、责、刑相适应的刑法基本原则。
综上,笔者认为所举案例中A的行为完全过程符合不作为故意杀人罪的成立条件。1、A在其妻跳入池塘后有救助其生命的作为义务。2、A有能力实施救助行为而未实施。3、A的不作为合乎规律地导致了其妻的死亡结果的发生,A之不作为与B之死亡具备刑法上的因果关系。
(二)如何认定违反职务、业务上的要求构成的不作为故意杀人罪
从事某项工作的人,其职务或业务本身就要求他负有某种特定的义务。这种特定义务不同于前述的法定义务,前者是以某种特定身份为前提,不论行为人从事什么工作、担任何种职务,只要他具有该种身份就必须履行特定义务,如夫妻间的扶养义务。而后者是以行为人所担任的职务或从事的职业为前提,它是由有关法规、规章制度和管理制度加以明确的,行为人在执行职务或从事业务时必须履行自己的义务。一个被教科书作为典型例子的案件是:某市幼儿园保育员王某(女,30岁)于某日下午带领14名儿童外出游玩,途中幼女李某(女,约3岁)失足堕入路旁粪池,王见状只向农民高声呼救,不肯跳入粪池救人。此时,一中学生刘某(男,17岁)路过此地,闻声即跑到粪池观看,并同王某在附近农田内拔得小竹竿一根,经探测得知粪水约有80公分(半人)深,但王、刘二人均不肯下粪池救人,只共同高呼求救,等农民张某赶来跳下粪池救人,幼儿李某已溺死。保育员王某因其职务上的要求而负有保护幼儿安全的作为义务,能抢救幼儿李某而不予抢救,致李某溺死,王某构成不作为的故意杀人罪。⑧但是,由于不作为犯罪是一个十分复杂的问题,司法实践中认定不作为故意杀人罪还存在许多疑难问题。笔者认为实践中在认定违反职务、业务的要求构成的不作为故意杀人罪时应注意以下几点:
一是要注意义务的对象,犯罪作为对公民的行为的一种最为严厉的评价,不应当允许其设定过于宽泛的构成条件,否则就会使任何一公民随时面临犯罪的危险。作为义务的对象必须严格限定在行为人职务或业务的范围内所指向的特定的对象,而不是职务或业务范围内所产生的广义上的所有对象,所举案例中王某如是发现其所带领的14名儿童以外的另一幼女掉入粪池中而拒绝救助,因为该幼女并非其职务所指向的对象,而只是这一职务所产生的广义上的对象,所以她对该幼女便无作为义务,当然也就不会构成不作为故意杀人罪。
二是要注意义务的时限,必须是在行为人执行职务或从事业务之时,一般是指工作时间(特殊情况下,如加班、受单位指派业余时间从事工作亦应认为是执行职务或从事业务),因为“职务”、“业务”存在的前提就是工作中,工作之外当然无职务、业务可言,自然无作为义务存在的余地,也就不可能构成不作为故意杀人罪。例如某保育员是在下班后看到其所看护的幼儿掉入粪池内而拒绝施救,这种行为便与普通过路人不实施救助一样,仅具有道德上的否定评价,而无刑事责任可追究。
三是对于职务或业务上要求的义务,原则上应当限于有职责守则条例等明文规定的内容,我国目前部门、行业职责规范化管理尚不健全,因而对于本行业公认的职务、业务上要求的义务就不应当以本单位、本行业未作明确规定为由加以否认。还以保育员为例,保育员有保护幼儿生命健康的义务乃该行业所公认,实践中就不能因为个别幼儿园的制度规范中未对其加以明确要求而否认该项义务。
(三)如何认定违反先行行为引起的义务构成的不作为故意杀人罪
行为人由于自己的行为给法律保护的利益造成一定的危险,他就产生了采取积极的行动防止危害结果发生的作为义务。就故意杀人罪而言,如果行为人因先前的行为给他人的生命安全造成危险,而行为人对此具有认识能力,有条件采取积极措施防止他人死亡结果的发生却放任不管,最终致人死亡,则行为人就构成了基于先行行为的不作为故意杀人罪。笔者以为此种形式的不作为故意杀人罪须有以下两个特殊条件:1、先行行为具有使他人死亡结果发生的现实危险性,即先行行为具有造成他人死亡的确定性和紧迫性,如果没有其他因素的介入,死亡结果必然发生。2、先行行为有使他人死亡结果发生的直接性,即他人死亡与是行为人未履行先行行为这一义务所直接造成成的。有学者认为“先行行为必须是在客观上违反义务的,具有违法性,但不必是有责的”,并将其作为第三个特殊条件,论者认为一个合法的先行行为即使产生某种危险,也不构成犯罪,比如甲持刀杀乙,乙为保护自己的生命,反而将甲砍成重伤,乙眼见甲流血不止,但不予送医院进行救治。这种情况下,乙的行为系正当防卫,是法律赋予的权利行使行为,是合法的,乙的正当防卫行为并不引起其作为(积极救治)的义务,尽管其行为包含着甲死亡的现实危险性。⑨笔者以为本案中乙的行为所以不构成犯罪并非因为他的先行行为合法,也非他的先行行为不引起作为义务,而是因为他的不作为行为乃是《刑法》20条3款规定的当然免责行为,即他的不作为行为是阻却犯罪成立的,先行行为与不作为之行为是两个彼此独立的行为乃是正确认识此问题的关键所在。如案例:在寒冬的傍晚,甲、乙两人在人烟稀少的山路上因琐事发生争吵,甲拾起地上一木棍打向乙的手臂,并扬言要打死他,乙在防卫躲闪过程中踹中甲的脚踝,使其摔倒并致其踝骨扭伤无法站立行走,甲遂停止攻击行为并哀求乙助其脱离险境,乙则扬长而去,甲终因天气寒冷加之行走不便无法回家而被冻死。若依上述学说,乙之行为并未超过防卫的必要限度,完全是合法行为亦不应引起作为义务,是否无刑事责任可追究呢?笔者认为答案是否定的,结合本案的客观环境分析,乙的行为完全已致甲的生命处于现实危险之中,此时乙必然由先前行为产生了帮助甲脱离险境的义务,乙未履行此义务,且此不作为行为不符合《刑法》20条3款所列阻却犯罪事由之行为,所以本案中乙的行为是构成不作为故意杀人罪的,可见,对先行行为不应过分强调行为的性质(合法与否)。
司法实践中,由先行行为引起而构成的不作为故意杀人案件中,比较常见、典型多发的一类案件当属行为人交通肇事后逃逸致人死亡的案件,因而,正确认识此类案件的特征,做到定性准确、量刑适当就具有重大的理论意义和实践价值。先行行为包括违法行为,理论界对此无争议,但是否包括犯罪行为则有不同观点,有学者认为行为人实施犯罪行为后,有义务承担刑事责任,但没有义务防止危害后果的发生,如果行为人自动防止危害结果发生,则是减免刑罚的理由;如果行为人没有防止危害结果的发生,则负既遂罪的刑事责任;如果行为人没有防止更严重的结果发生,则负结果加重犯的刑事责任。如果认为先行行为包括犯罪行为则会使绝大多数一罪变为数罪,是不合适的。⑩笔者认为此种观点似有不妥之处,先行行为包括犯罪行为当然不是说任何先前的犯罪行为都会引起其作为的义务,而是要这种先前的犯罪行为必须具有危害结果发生的现实危险时,才有作为义务的问题,也就是说它要受到前述第一个特殊条件的制约。此外,笔者认为,作为先前行为,它只能是积极的作为而不可能是消极的不作为,因为作为与不作为是相互对立的,不作为不可能再次引起不作为,既然如此,则可认为当事人存在有两个行为,一个作为,一个不作为,在刑法没有特别规定情况下(如吸收犯、结果加重犯等),让两个行为行到不同的评价并无不合适之处。综上,笔者以为交通肇事逃逸致人死亡的情况下,只要逃逸行为本身使得受害人生命处于现实危险当中(前述第一个条件),并且行为人有能力救助而不予救助致人死亡就应当追究行为人不作为故意杀人罪的刑事责任。但是依照我国现行《刑法》133条规定,因逃逸致人死亡的,仍然只定交通肇事罪一罪,那么按照罪刑法定的要求,实践中对此类行为就不能再定故意杀人罪实施并罚。《最高人民法院关于审理交通肇事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条:“行为人在交通肇事逃逸后为逃避法律追究,将被害人带离现场后隐藏或者遗弃,致使被害人无法得到救助而死亡或者严重残疾的,应当分别依照刑法232条、第234条第二款的规定,以故意杀人罪或者故意伤害罪定罪处罚”。可以说这是由司法解释所规定的由先行行为引起的义务的不作为故意杀人罪,不过依照此解释,实质上先行行为并非是交通肇事行为,面是“隐藏或遗弃”这一行为,也就是如果行为人肇事后只要不将伤者带离现场后遗弃或隐藏,他就不可能构成故意杀人罪。实际上仍未对肇事行为本身予以评价。笔者认为现行《刑法》对于交通肇事逃逸致人死亡的处罚规定似有放纵犯罪之嫌,建议在修正刑法时应对133条予以修正,做到罪、责、刑相适应。
四、结语
本文所着重探讨的三种形式的不作为故意杀人罪的认定问题,至今在理论界还没有取得共识,司法实践中各地也是作法不一,但是不作为故意杀人罪的社会危害性、应受刑罚惩罚性是不容置疑的。本文谨以“不作为故意杀人罪的认定”为题作以上粗浅的论述,不当之处还望多多指教。
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① 参见中国人民大学法学院专业组编《刑事法专论》(上),中国方正出版社,1998年版,第740页。
② 广东非凡精诚律师事务所主编《活的法律》,商务印书馆,2001年版,第138页。
③ 左振声主编《杀人犯罪的定罪与量刑》,人民法院出版社,2000年版,第101页。
④ 高铭暄主编《新编中国刑法学》,中国人民大学出版社,1998年版,第118—119页。
⑤ 刘家琛主编《新刑法新问题新罪名通释》,人民法院出版社,1998年版,第78—80页。
⑥ 陈兴良主编《刑事法判解》,法律出版社,2001年版,第57页。
⑦ 赵秉志主编《中国刑法案例与学理研究》分则篇(三),法律出版社,2001年版,第42页。
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初探农村税费改革中存在的问题及对策

林万 张丽霞


农民负担问题是党中央、国务院历来十分重视的问题,为切实减轻农民负担,党中央、国务院于2000年3月2日在全国范围内进行农村税费改革试点工作,将原有过多过滥的各种不合法收费强行予以取消;一改过去管理失控的状况,将那些符合国家法律、法规和行政规章政策规定的农民合法负担,改革为税收的方式依法予以征收。试点实践证明:农村税费改革是党中央、国务院在农业发展新阶段为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定作出的重大决策。也正是江泽民同志“三个代表”重要思想在农村工作中的具体体现, 对我国农村的长期稳定发展,农业现代化建设事业和全面推进农村小康建设,以及农村民主法制建设,都将产生深远的影响。但是,任何新生事物的产生发展,都将伴随着对旧的体制的斗争。因此,税费改革,给人们带来成功喜悦的同时,也给人们带来了新的思考。笔者所在的地区处于我国川南“鱼米之乡”的泸州市纳溪区, 也属我国典型的丘陵农业地区, 全区243个行政村,1844个农业生产合作社,农业人口384276人,106498 个农业纳税户。该区于2002年全面进行了农村费改税工作,费改税前不含投劳折资的负担为人均76元,费改税后人均45元。农村实施税费改革以后,农民的负担切实减轻了,农民得到了实惠,绝大部分农民对党中央、国务院的税费改革工作是拥护和支持的。但是,据地方税务部门统计显示,费改税前所欠税数额为212万元,费改税后仍有部分农民拒交农税,单就2002年全区欠税额为142.4 万元。对于费改税前欠税的问题,本文不作研究,费改税后仍然出现欠交、拒交农税的问题,就不得不引起注意,其原因如何,有何良策?笔者试就存在的这一问题作如下分析:
一、欠交、拒交的原因
农村税费工作涉及面广,政策性强,欠交、拒交的问题涉及到方方面面的原因,笔者对所在辖区的十六个乡镇,160个农户进行了实名或问卷调查,归纳起来,有这样几种原因:
(一)法制观念淡薄,对费改前欠费与费改后欠税的区别不清。由于改革前欠款的农户,一直未受到任何制裁,欠款户认为原来不交都可以,改革以后仍然不交何尚不可,因而我行我素,仍然采取拖欠或拒交的方式对待。殊不知这种行为是拒不履行法定纳税义务的违法行为,偷税、漏税、抗税的违法行为所承担的责任与费改税前的欠款行为所承担的责任是截然不同的,但全区这样的欠款户约占25%。
(二)互相攀比,好滞后。改革后部分欠税户持观望的态度,认为“他人旧欠不清,自己新税不交”无关紧要,这样的欠款户约占50%,而其中约15%的欠款户还是税改前交清了的,税改后看到别的欠税户过去和现在未交都能过关,自己才跟着拖欠、拒交。
(三)借题发挥,附条件纳税。部分农户认为自己与他人的纠纷未得到解决,由此而拖欠拒交的欠税户约占10%。
(四)工作失误、民心不顺。这种情况多系计税面积与实际面积不一致所造成。中央规定,费改税后的计税面积以第二轮承包实际用于农业生产的面积为计税依据,而在第二轮承包土地时,有的实行丈量亩分配,有的仍实行习惯亩分配,分配的标准不统一等,由此造成纠纷,部分社员因而拖欠拒交。
(五)纳税人不知情,或委托代理手续未完善。如纳税农户举家外出,田土无人耕种,因而无人代交农税。由于本地区农业生产投入产出效益较低,政府鼓励农民参加劳务输出,外出务工者众多。据不完全统计,全区约有八万四千多人外出务工经商,由此导致个别农户田土无人耕种、抛荒,税费无人代交。
(六)农税减免工作滞后。按照《四川省农业税征收管理暂行办法》规定,对农村特困户、革命烈士军属、在乡的革命伤残军人、残疾人、五保户、因生活贫困或者缺乏劳动力而纳税确有困难的,经批准可以减征或免征,实行先减后征,对遭受灾害的实行减征或者免征,实行即灾即减即免的办法,但在实施费改税工作时,没有将减免工作及时落实到位,导致部分农户拖欠、拒交。
(七)趁机煽动,破坏改革。个别农户断章取义、歪曲中央政策,四处串联、造谣生事,对抗国家税收法规,造成相当一部份农户不明真象,误听误信,随波逐流,拖欠或拒绝交纳农税。如:本区护国镇沙田村的刘某和丰乐镇罗东村的陈某等人,从1998年起就拒交农税、提留、统筹款,且经常利用赶集的日子,在茶馆、酒店聚集,将自己栓改、剪辑后的“中央文件”予以散布,负面影响相当大。
二、税改前法律法规对农民承担义务的规定
(一)国家宪法、基本法对农民承担义务的规定
我国《宪法》第42 条规定:“中华人民共和国公民有劳动的权利义务”, 第53条规定:“中华人民共和国公民必须遵守法律和劳动纪律及社会公德”,第56条规定:“中华人民共和国公民有依照法律规定交纳税的义务”。从上述宪法条文规定的内容理解,劳动既是农民的权利也是农民的义务,农民所缴纳的农税是依附于耕作土地所产生的纳税义务。提留、统筹及义务工积累工是农民应当履行的社会公益性义务。同时,我国《农业法》第16条规定:“农民依法缴纳税款,依法缴纳村集体提留和乡统筹费,依法承担农村义务工和劳动积累工”。由此,我国最高法律效力的宪法和国家基本法都作出了明确规定,农民缴纳农税、提留、统筹费和承担义务工、劳动积累工是应尽的义务。既然是义务就不得放弃和推卸。
(二)《四川省农民负担管理条例》对农民承担义务的规定
《四川省农民负担管理条例》(以下简称条例)第8条规定:“农民除依法交纳税金、完成农产品定购任务外、依照本条例上交集体提留和统筹费,承担一定数量的劳动是应尽的义务,应当积极履行。”同时,该《条例》第9条、第10条、第11条规定,农民交纳的提留主要用于农田水利基本建设,用于“五保户”供养等集体福利事业;统筹费主要用于乡、村中小学危房维修、改造及其他办学经费,同时用于计生、优抚、交通、广播、卫生、文化等民办公助事业。《条例》第13条、第15条规定“为农村的植树造林、防汛抢险、公路建勤、修缮校舍及农田水利基本建设,农村劳动力应承担义务工和劳动积累工......”。该《条例》作为国家的地方行政法规,乡(镇)人民政府就有权依照该《条例》的规定予以执行。《条例》第33条、第35条规定,对无故拒不履行法定义务的,限期履行。逾期拒不履行的,每日加收相当于应交提留、统筹费总和的千分之二的滞纳金,当事人对行政处罚决定,期满不申请复议、不起诉又不履行的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
三、税改后法律、法规对农民承担义务的规定
农村税费改革的主要内容是:取消乡统筹费,农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。即就是对过去收费过多过滥、管理失控的状况,结合国家税收制度予以改革和完善,由税收政策,按农业税及其附加予以调整。也就是说,对农民负担不能采取再收费的形式,而只能按照税收政策及法律规定予以依法征收。因此,农民的义务就是依法纳税。按照我国《税法》规定,负有纳税义务的单位和个人均为纳税人。纳税人必须在法律、行政法规规定的期限内自动履行纳税义务。如有特殊困难不能交纳或不能按期交纳的,应当向税务机关书面申请减税或免税,减交、免交或缓交须经县级以上税务机关批准。纳税人未按规定缴纳,可从滞纳税款之日起按日加收滞纳税款2‰的滞纳金,因纳税人未缴或少缴税款的,税务机关在3年内可以追征,特殊情况还可延长到10年,并可追收滞纳金。纳税人同税务机关在纳税上发生争议时,必须先缴纳税款及滞纳金,然后由税务机关予以处罚,当事人对税务机关的处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起15日向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉......。当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行的,作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制执行。同时,我国《刑法》第203 条规定:“欠税人采取转移或者隐匿财产的手段,致使税务机关无法追缴的税款,数额在一万元以上的行为,处3年以下有期徒刑并处1倍至5倍的罚金......”。第202条规定,纳税人以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的行为,处3年以下有期徒刑或拘役,并处1倍至5倍的罚金......。我国《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼,又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行。”据此,对欠交税款的行为依法予以追收的法律依据是充分的。
四、对清欠工作的几点建议
近年来,我国少数不发达地区,由于部分农户拒绝交纳农税、提留、统筹,严重制约着乡(镇)政府和村一级机构的正常运转,个别地方已形成恶性循环,原来不欠款的农户,眼看自己身边的欠款户都能了事,反而自己都拒绝交纳而成为欠款户了。这样的恶性循环若不根治,必将导致更为严重的后果发生。如何妥善处理这些税费尾欠问题呢?按照国务院农村税费改革工作的有关规定,对农民拖欠的合理承担的税费应当予以清欠,但要遵循以下原则:一是过去从宽,今后从严;欠费从宽,欠税从严。一般只能清理有关农业税收及村提留和乡统筹费,对不合法、不合理的欠费不能追缴;二是要分析欠款的原因,区别情况,分别对待。宣传和发动依靠群众,贯彻国家税费减免政策,该减免的予以减免;三是要制定清欠计划,根据清欠数额和农民的承受能力,分期、分批清缴,不得突击清欠,不得搞一刀切,更不得让政法干警混编参与;四是对所清欠款应按原上交渠道分别处理,不得随意挪用。为此,笔者认为,清欠工作可围绕这样几个方面开展进行。第一、对现有所欠税费,以当地农村费改税时间划线统一进行清理,对税改前存在不合理、不合法的费用坚决予以废除(取缔),不再清收,并予以公开公布、“割断脚筋”,以免让别的农户误认为还未交清。第二、对符合减、免税费规定的农户,依照法定程序,本人出具书面申请,经当地本社社员讨论,按照逐级审批的原则,由县级主管部门批准减或免,并予以公告。第三、对计税面积有争议的,切实进行清理,对个别户争议较大的,可以进行实际测量,以测量的实际面积作为计税依据,切实杜绝不必要的纠纷发生。第四、加大对乡(镇)村、社干部的培训,提高他们的化解纠纷能力,对本地区尚存纠纷统一进行清理、分类梳理,该解决的及时解决,不能解决的告知其解决途径,使干部和群众均从纠纷中解脱出来,并同时告知农户,有纠纷需要解决与履行纳税义务之间的关系,二者不能混为一谈,通过耐心、细致的政治思想工作和宣传教育,排除一切对立因素。第五、对举家外出的农村承包经营户的承包地,可以要求承包人定期提出委托代理手续后由村委会(或村民代表)代理,采取招、投标的方式,在一定期限内发包给他人经营,落实纳税义务,确保国家税费的正常征收。第六、对改革前所欠的税费,可分农税和合理费用(提留、统筹、以资代劳款等)两项,分别由地税部门和农业行政主管部门予以调查处理,组织清收,即:农户所欠农税,由地税部门组织清理以后,依照《税法》和《四川省农业税征收管理暂行办法》的规定作出限期履行及逾期履行法律责任的书面处罚决定,对欠税数额较大,构成犯罪的,依法移交司法机关处理。对于欠费的农户,可由乡、镇人民政府依照《四川省农民负担管理条理》规定的权限和程序,依法作出处罚决定。当事人对处罚决定不服的,可以申请复议或提起行政诉讼。对生效的处罚决定,当事人拒不履行的,分别由作出处罚决定的行政机关组织执行或申请人民法院强制执行。第七,对税改后拖欠的税款,由地税部门组织清理,符合减、免、缓的农户,依照法定程序,由县级地税机关批准缓、减、免。对无理拖欠拒交的农户,直接依照《税法》和《四川省农业税征收管理暂行办法》的规定作出限期履行及逾期履行法律责任的书面处罚决定,对欠税数额较大,构成犯罪的,依法移交司法机关处理。对生效的处罚决定,依法组织执行或申请人民法院强制执行。第八、对于个别造谣生事,断章取义,煽动闹事的违法犯罪分子或个别“钉子户”,必须坚决予以强制执行,并可另行依照《中华人民共和国治安处罚条例》的规定予以处罚;对于构成犯罪的,依法追究其刑事责任。第九、大力倡导和发挥《村民委员会组织法》的作用,让村民自治落到实处,防止费税改革工作的反弹,杜绝部门采取其他措施变相收费,同时,督促村民自觉履行法定义务。确保农村税费改革工作稳步发展,维护农民利益,激发和调动农民的生产积极性,进一步推动全国农村税费改革工作的全面开展,发展农业基础,维护农村稳定,极尽全力维护全社会的综合稳定、确保全面建设小康社会的全面发展。



阳江市人民政府印发《阳江市非税收入管理办法》的通知

广东省阳江市人民政府


印发《阳江市非税收入管理办法》的通知

阳府〔2009〕58号


各县(市、区)人民政府,市府直属各单位:

  《阳江市非税收入管理办法》已经市政府五届二十三次常务会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。









二○○九年七月十三日







阳江市非税收入管理办法



第一章 总则



  第一条 为加强非税收入管理,规范财政收入分配秩序,根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本市各级政府非税收入的征收管理、资金管理、支出管理、票据管理以及监督检查,适用本办法。

第三条 本办法所称非税收入,是指除税收之外的下列财政收入:

(一)国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织根据法律、法规收取的行政事业性收费;

(二)政府及其所属部门根据法律、法规和国务院有关文件规定,为支持公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的政府性基金;

(三)行政机关、司法机关以及法律、法规授权实施行政处罚的组织依法查处违法案件时取得的罚没财物和追回赃款赃物所形成的罚没收入;

(四)国家机关、事业单位、社会团体和其他组织的国有资产包括流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产,通过出租、出售、出让、转让或者其他方式取得的收益;

(五)国有资本分享的企业税后利润,国有股股利、红利、股息,企业国有产(股)权转让或者以其他方式转让取得的收益以及依法由国有资本享有的其他经营收益;

(六)国有的土地、海域、矿区、场地等国有资源和其他公共资源的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等,通过招标、拍卖或者其他方式出让取得的收入;

(七)按照国家规定的彩票资金构成比例筹集的彩票公益金;

(八)以国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织的名义接受的捐赠收入(已指定具体捐赠对象和项目的定向捐赠收入除外);

(九)主管部门通过提取管理费、收入分成、下级上解资金或者其他方式集中的所属事业单位的收入;

(十)事业单位收取的体现政府职能或者具有垄断性的经营服务性收费收入;

(十一)纳入非税收入账户体系的各类账户所产生的利息收入(含税收利息收入);

(十二)其他依法设定的非税收入。

前款规定的收入属应纳税的,依法纳税后的收入为非税收入。

社会保障基金、住房公积金不适用本办法。

第四条 非税收入管理应当方便公民、法人和其他组织。非税收入项目的设定、收支管理和监督应当依法进行。

非税收入按照不同的类型和特点,实行科学、有效的分类规范管理。

第五条 非税收入实行收缴分离和收支两条线管理,按照综合财政预算管理的要求,由政府统筹安排使用。

  第六条 各级政府应当加强对非税收入管理工作的领导,严格实施法律、法规以及国家和省有关非税收入管理的规定,积极推进非税收入管理信息化建设,建立健全非税收入监督机制,切实提高非税收入管理水平。

第七条 各级政府财政部门(以下简称财政部门)是政府非税收入主管部门,负责组织实施本办法,并具体负责本级非税收入年度预算(计划)的编制草案和组织执行等工作。

审计、物价、监察、法制等有关部门按照法定职权,做好非税收入的监督管理工作。



第二章 征收管理



第八条 向缴款义务人征收或者收取(以下统称征收)非税收入的国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织为执收单位。

法律、法规、规章和依法设定非税收入项目的文件已规定执收单位的,由规定的执收单位征收;法律、法规、规章和依法设定非税收入项目的文件没有规定执收单位的,财政部门为执收单位。

执收单位征得同级财政部门同意后可委托其他单位代征非税收入。委托应当签订委托协议书。受委托单位不得再委托其他单位或者个人代征非税收入。

第九条 执收单位应当履行下列职责:

(一)向社会公布本单位负责征收的非税收入项目及其依据、范围、标准、时限、程序,并报同级财政部门备案;

(二)编制本单位非税收入年度预算(计划)草案,报送同级财政部门;

(三)依法向缴款义务人足额征收非税收入;

(四)记录、汇总、核对并向同级财政部门定期报送非税收入征缴情况;

(五)法律、法规、规章和政府规定的其他职责。

第十条 执收单位或者其委托单位应当严格依法征收非税收入,确保应收尽收,不得多征、少征或者擅自减征、免征、缓征,不得隐瞒、转移、截留、坐支、挪用、私存私放、私分或者变相私分所得非税收入款项。

任何部门、单位不得违法设定非税收入项目、范围、标准和征收非税收入。

第十一条 依法应当缴纳非税收入款项的单位或者个人为缴款义务人。

缴款义务人应当按照规定的时间、标准、方式、途径缴纳非税收入款项,不得逃避缴纳义务。

第十二条 非税收入项目的缓征、减征、免征依据法律、法规、规章以及相关规范性文件的规定办理。

本条款规定的缓征、减征、免征事项,只适用于本级管理的非税收入,涉及与上级人民政府参与分成的非税收入,应报经上级财政部门批准。

第十三条 财政部门负责组织非税收入的征收和依照公开公平原则确定非税收入的代收银行,并可在代收银行设立用于归集、记录和划解非税收入款项的汇缴账户。财政部门根据双方约定,按银行代收非税收入的业务量或者收缴金额向代收银行支付手续费。

执收单位经同级财政部门批准,可开设只收不支的非税收入汇缴专用存款账户,用于归集本单位现场征收的或者零散的非税收入并按规定上缴财政。

第十四条 缴纳非税收入采取直接缴款或者集中汇缴方式。除法律、法规、规章规定当场收款或者纳入非税收入汇缴专用存款账户的非税收入采取集中汇缴方式外,均应采取直接缴款方式。

采取直接缴款方式的,缴款义务人凭执收单位或者其委托单位开具的缴款凭证,到代收银行的营业网点或者通过财政部门规定的其他缴款途径,将非税收入直接缴入国库单一账户、财政专户或者财政部门设立的汇缴账户。

采取集中汇缴方式的,执收单位或者其委托单位向缴款义务人收款并开具财政票据或者发票后,在同级财政部门规定期限内,汇总填制缴款凭证,并将非税收入按收款项目编码缴入国库单一账户、财政专户或者财政部门设立的汇缴账户。



第三章 资金管理



  第十五条 财政部门负责设立和管理本级的非税收入账户体系,包括在中国人民银行开设用于记录、核算、反映预算资金收支活动的国库单一账户,在银行开设用于记录、核算、反映未纳入预算内管理的非税收入及其支出活动的非税收入财政专户以及用于记录、核算、反映非税收入的汇缴、集中支付和特殊专项支出等活动的其他账户。

第十六条 根据分级财政管理体制,为国家、省代收的非税收入,全部缴入中央、省国库;涉及市与国家、省分成的非税收入,分成比例应当按照国务院、省政府及其财政部门的规定执行;涉及市与县(市、区)分成的非税收入,分成比例由市政府规定。

上、下级分成的非税收入,按照就地缴款、分级划解、及时结算的原则,由财政部门定期划解、结算,不得拖延、滞压、隐瞒、截留。

第十七条 非税收入缴入国库单一账户或者非税收入财政专户后,有下列情形的,应当办理退库:

(一)多缴款、重复缴款、错缴款的;

(二)由于调整非税收入征收标准,需要退还款项的;

(三)财政部门规定应当办理退库手续的其他情形。

非税收入的退库,应当通过国库单一账户、非税收入财政专户办理,其他账户不得办理。

第十八条 办理非税收入退库,需退还缴款义务人,由缴款义务人向执收单位或者其委托单位提出书面申请,执收单位或者其委托单位应当在10个工作日内核实后,报同级财政部门审批;需退还执收单位及其委托单位或者代收银行的,由请求退款的执收单位或者代收银行书面报同级财政部门审批。

财政部门接到资料齐全的退库申请后,属于本级管理权限的,应当在20个工作日内审批并退款;涉及上级财政部门管理的非税收入的,应当在15个工作日内审核后,按规定程序报上级财政部门批准。



第四章 支出管理



第十九条 非税收入应当按照综合财政预算的原则,纳入统一的政府预算体系统筹安排。

除有规定用途或者弥补征收成本性支出外,非税收入应当与执收单位的支出分离。

具有专项用途的非税收入,在预算编制和执行时,按照国家和省、市的有关规定安排,专款专用,结余可结转下年度使用。

第二十条 非税收入安排的支出纳入部门预算。

执收单位的基本支出,按照其职能、定员和部门预算核定的支出标准统筹安排;项目支出由同级政府及相关部门核定。

执收单位委托其他单位征收非税收入的费用,通过部门预算安排。取得国有资产或者资源有偿使用收入必须的征收成本,由财政部门按规定核定。

第二十一条 各部门、单位应当严格按照批准的部门预算执行,非经法定程序不得改变。

第二十二条 非税收入安排的支出资金经政府审批后,由财政部门核拨,实行国库集中支付。具体拨付办法按财政部门的规定执行。



第五章 财政票据管理



第二十三条 财政票据是执收单位或者其委托单位、代收银行在征收非税收入时向缴款义务人开具的财政部门印制的收款凭证,是财务收支的凭证和会计核算的原始凭证。

征收非税收入时应当开具财政票据,执收单位或者其委托单位、代收银行不按照财政部门的规定向缴款义务人开具财政票据的,缴款义务人有权拒绝缴款并向财政部门投诉。

第二十四条 财政部门应当依照有关法律、法规、规章和上级财政部门的规定,购领、保管和发放财政票据,并对财政票据的使用进行稽查和核销。

第二十五条 执收单位应当按照财政部门的规定和收入级次或者财务隶属关系购领、开具、保管、核销财政票据,建立健全相关的管理制度,保证财政票据安全和合法使用。

第二十六条 禁止任何单位或者个人转让、转借、串用、代开、伪造、变造、私自印制和销毁财政票据;禁止利用财政票据乱收费乱罚款或者超出规定范围和标准征收非税收入;禁止使用非法财政票据。



第六章 监督检查



第二十七条 财政部门应当加强对非税收入的征收、入库、支出和财政票据使用情况的监督检查,依法查处违反非税收入管理规定的行为。审计、物价、监察、法制等部门应当依法对非税收入有关情况进行监督检查并作出处理。

监督检查部门实施监督检查后,应当出具检查结论;对不属于本部门职权范围内的事项,应当依法移送。受移送部门应当及时进行处理,并将结果书面告知移送部门。

第二十八条 各部门、单位应当加强对本部门、本单位及所属单位或者其委托单位的非税收入的监督管理,建立相应的管理制度,健全内部监督机制,发现违法违规行为及时纠正和处理;接受有关部门、机构依法实施的监督检查,如实提供有关资料和情况,不得拒绝、隐匿、谎报、阻挠、拖延,并应严格执行有关部门依法作出的检查处理决定。

第二十九条 任何单位和个人有权向监督检查部门检举违反非税收入管理规定的行为。受理的部门应当依法查处,并将处理结果告知有联络方式的检举人;对不属于本部门职权范围内的事项,应当及时移送有权处理的部门。负责受理和查处的部门应当为检举人保密,不得将检举人姓名及检举材料转给被检举的单位和个人。

对举报违法行为有功的单位和个人,由政府给予表彰、奖励。



第七章 法律责任



第三十条 违反本办法规定,属于《财政违法行为处罚处分条例》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》所列违法违规行为的,依照这些规定予以处罚或者处分。

第三十一条 执收单位及其工作人员有下列行为之一的,视情节轻重,由财政等监督部门依照各自职权责令改正,追缴应收、应缴的非税收入,退还违法多收的资金,调整有关会计账目;对执收单位给予警告或者通报批评;对主管人员和其他人员,由监察机关或者任免机关给予行政处分。构成犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任:

(一)违法委托其他单位或者个人征收、代收非税收入的;

(二)违法多征、少征非税收入的;

(三)违反收缴分离规定的;

(四)转移、私分或者变相私分非税收入的;

(五)不按规定办理非税收入退库的;

(六)不按规定购领、开具、保管、销毁财政票据,利用财政票据乱收费乱罚款或者使用非法财政票据的;

(七)不履行本办法规定的其他职责的。

第三十二条 国家机关、事业单位、社会团体有下列行为之一的,视情节轻重,由财政等监督部门依照各自职权责令改正,追缴应收的非税收入,调整有关会计账目;对单位给予警告或者通报批评;对主管人员和其他责任人员,由监察机关或者任免机关给予行政处分。构成犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任:

  (一)作为缴款义务人逃避缴纳非税收入义务的;

  (二)不按规定执行部门预算的;

(三)违反国库集中支付制度的;

(四)不履行内部监督义务或者拒绝接受有关部门、机构依法实施监督的。



第八章 附则



  第三十三条 需要对具体的非税收入制定具体的分类管理办法的,由财政部门会同相关部门制定。

  第三十四条 本办法自发布之日起实施。